Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2022 r., I OSK 2076/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2022 r., I OSK 2076/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 07 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 1366/20 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) września 2020 r. nr (...) w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 7 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 1366/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 25 września 2020 r.

3 nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

4 Wyrok został wydany w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

5 7 lipca 2020 r. A. B. zwrócił się do Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznanie pomocy finansowej w zakresie dofinansowania na żywność, bieżących potrzeb oraz środków czystości. Następnie, decyzją z 17 lipca 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] przyznał ww. zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie w kwocie 155,00 zł jednorazowo od 1 sierpnia 2020 r. do 31 sierpnia 2020 r. oraz nadał swojej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalił dochód skarżącego, jako samotnie gospodarującego, na 645,00 zł. Organ podał,

6 że kwota ta nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 1507 ze zm.; dalej: u.p.s.), tj. 701,00 zł. W konsekwencji organ uznał za zasadne, wobec spełnienia przesłanek ustawowych z art. 39 u.p.s., przyznanie skarżącemu świadczenia w formie pieniężnej z przeznaczeniem na zakup artykułów żywnościowych, celem przygotowania gorącego posiłku. Organ ustalił wysokość tego świadczenia na podstawie uchwały nr 140 Rady Ministrów z 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019 – 2023 (M.P. z 2018 r., poz. 1007) oraz uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z 21 grudnia 2018 r. w sprawie przyjęcia programu osłonowego dotyczącego udzielania mieszkańcom Gminy [...] pomocy w zakresie dożywiania, posiłkując się przyjętą przez organ polityką świadczeń ustalania

7 i przyznawania osobom i rodzinom pomocy z ww. programu rządowego, według której: "Osobom samotnie gospodarującym, których miesięczny dochód nie przekracza 100% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 u.p.s., tj. 701,00 zł miesięcznie ustala się dzienną kwotę 5,00 zł na zakup artykułów żywnościowych z przeznaczeniem na przygotowanie gorącego posiłku". Organ wskazał, że A. B. w dacie wydawania przedmiotowej decyzji spełniał to kryterium. Jednocześnie organ podkreślił konieczność dostosowania wysokości zasiłku do możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej, które są ograniczone.

8 10 sierpnia 2020 r. (data prezentaty Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]) A. B. wniósł odwołanie od ww. decyzji. Podniósł zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 81, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2001 r., poz. 735), dalej "k.p.a." przez brak dogłębnego zbadania całokształtu okoliczności sprawy i naruszenie zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej, a także błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji, a mający istotny wpływ na jej treść, polegający na przyjęciu, iż zasiłek w przyznanej kwocie będzie wystarczający dla zaspokojenia, chociażby częściowo potrzeb strony. Strona wniosła jednocześnie o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie zasiłku na zakup żywności w kwocie wyższej niż zasądzona zaskarżoną decyzją, czyli w kwocie 248,00 zł, czyli 8,00 zł x 31 dni, jaką otrzymał za sierpień 2019 r., przyznaną bezpośrednio przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]; o przeprowadzenie szczegółowej kontroli organu i powiadomienie odpowiednich służb o nagminnym i celowym naruszaniu prawa przez organ oraz o pisemne powiadomienie o przebiegu kontroli.

9 W uzasadnieniu odwołania A. B. wskazał na to, że decyzja została podjęta z pominięciem istotnych okoliczności w sprawie, przy braku dogłębnej analizy jego sytuacji materialnej, z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Strona podkreśliła swój zły stan zdrowia, niepełnosprawność oraz brak możliwości podjęcia pracy, a nadto fakt że przez cały okres pomocy, którą uzyskiwała na terenie miasta [...], otrzymywała zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie 210,00 zł

10 w każdym miesiącu na sporządzenie jednego gorącego posiłku dziennie. Dofinansowanie w wysokości 155,00 zł miesięcznie nie stanowi w ocenie skarżącego realnej pomocy.

11 Decyzją z 25 września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, że organ I instancji należycie uzasadnił wysokość przyznanej pomocy i wskazał dokładnie, w jaki sposób i w oparciu o jakie regulacje prawne ustalił wysokość tej pomocy. Nie było również nieprawidłowości pod względem formalnym. Organ II instancji wskazał na trudną sytuację skarżącego oraz na fakt, że otrzymuje on stałe i systematyczne wsparcie z pomocy społecznej. Organ wyjaśnił także, że świadczenia mają stanowić wyłącznie pomoc w zaspokajaniu podstawowych potrzeb bytowych, a nie zapewnić pełne utrzymanie osobom potrzebującym. Rozstrzygnięcie o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter nieobligatoryjny. Oznacza to, że organ może, ale nie musi go przyznać. Trudna sytuacja finansowa osób ubiegających się o przyznanie zasiłku celowego nie musi automatycznie skutkować obowiązkiem przyznania pomocy w tym zakresie. Organ miał na uwadze ograniczony budżet jakim dysponują organy pomocowe oraz to, że nie są one w stanie zaspokoić z niego wszystkich uzasadnionych potrzeb osób ubiegających się o przyznanie świadczenia.

12 W skardze z 10 listopada 2020 r. (data stempla pocztowego) na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, A. B. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podnosząc zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 11 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności niewyjaśnienie zakresu niezaspokojonych potrzeb skarżącego oraz jego możliwości majątkowych oraz nieodniesienie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniach; niewyjaśnienie skarżącemu zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, co doprowadziło do naruszenia istotnej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada przekonywania; błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na przyjęciu założenia,

13 iż organ orzekający w I instancji zna sytuację majątkową skarżącego i prawidłowo ustalił stan faktyczny, przyznając mu wymienione w decyzji kwoty zasiłku, podczas gdy z materiału zebranego w sprawie wynika, iż znajduje się w sytuacji niepozwalającej mu na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych przy pomocy tych kwot; brak rzetelnego zapoznania się z aktami sprawy, a jedynie z częścią akt z 2020 r., a to miało istotny wpływ na wydane decyzje przez organ.

14 W uzasadnieniu skargi skarżący argumentował, że jego sytuacja materialna została nienależycie przeanalizowana przez organ, a przyznane mu zasiłki są nieadekwatne do jego najbardziej podstawowych potrzeb. 5,00 zł dziennie na dofinansowanie do posiłku nie jest w ocenie skarżącego realną pomocą,

15 zwłaszcza że ceny żywności znacząco wzrosły. Skarżący podniósł, że jego sprawa nie została prawidłowo przeanalizowana, a organ nie uwzględnił jego stanu zdrowia

16 i ogólnie złej sytuacji życiowej. Przyznany zasiłek powinien być zdaniem skarżącego wystarczający na zakupienie posiłku w barze mlecznym, albo na zakupienie produktów na samodzielne przygotowanie takiego posiłku.

17 W odpowiedzi datowanej na 14 grudnia 2020 r. na ww. skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

18 Orzekając o oddaleniu skargi sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny z zastosowaniem prawidłowej podstawy materialnoprawnej

19 i przepisów postępowania. Podstawę materialnoprawną kwestionowanej przez skarżącego decyzji stanowił przepis art. 39 u.p.s. w zw. z uchwałą nr III/19/2018 Rady Miejskiej w [...] z 21 grudnia 2018 r. w sprawie przyjęcia programu osłonowego dotyczącego udzielania mieszkańcom Gminy [...] pomocy w zakresie dożywiania. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarżący w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku uzyskał ze świadczeń pomocy społecznej dochód w wysokości 645,00 zł oraz opisał jego sytuację zdrowotną i bytową. Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że ze środków przekazywanych z programu dożywiania, gminy udzielają wsparcia w postaci posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności, świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w u.p.s. oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 u.p.s. osobom i rodzinom znajdującym się w trudnych sytuacjach życiowych (katalog - art. 7 u.p.s.), w szczególności chorym, starszym i niepełnosprawnym. Natomiast decyzja o przyznaniu zasiłku celowego na podstawie art. 39 u.p.s. jest uznaniowa. Sąd może dokonać kontroli jej legalności w ograniczonym zakresie, tj. czy organ przed podjęciem decyzji dysponował niezbędnym materiałem dowodowym i czy wszechstronnie ocenił okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wskazał, że oba organy w sposób prawidłowy ustaliły powyższe, wyjaśniły skarżącemu motywy swojej decyzji i zestawiły interes strony ze słusznym interesem społecznym i posiadanym budżetem. Nie leżało w ich gestii ustalanie niezaspokojonych potrzeb skarżącego, ponieważ nie taki jest cel pomocy społecznej. Możliwości majątkowe skarżącego wynikają natomiast z przedłożonych przez niego do akt sprawy dokumentów, które nie były kwestionowane.

20 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył A. B., zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, 8, 11, 77, 80 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c k.p.a. przez oddalenie skargi, z uwagi na uznanie, że organ drugiej instancji orzekł zgodnie z regułami określonymi przez prawo materialne i procesowe, i prawidłowo ustalił wysokość zasiłków przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego w sprawie, zebraniu i rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, podczas gdy postępowanie nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a organ wydał decyzje w oparciu o niewłaściwie ustalony stan faktyczny, a nadto nie rozpoznał wszystkich zarzutów i nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący motywów decyzji, co z kolei doprowadziło do nieprawidłowego wniosku, iż wysokość przyznanych zasiłków nie narusza zasad przyznawania prawa pomocy określonych w ustawie o pomocy społecznej.

21 W uzasadnieniu skargi skarżący kasacyjnie wskazał, że nie zgadza się z wyrokiem, wydanym w jego ocenie na podstawie błędnych ustaleń faktycznych i przy naruszeniu prawa procesowego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, sąd powinien skontrolować prawidłowość przeprowadzonego postępowania w kontekście zgodności z zasadami określonymi w art. 2 k.p.a. Ponadto powtórzył swoje stanowisko wywodzone zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], że przyznany mu zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie w kwocie 155,00 zł nie jest wystarczający do zaspokojenia w nawet najbardziej podstawowy sposób potrzeb, dla spełnienia których został przyznany. Obecnie, koszt zakupu jednego posiłku jest znacznie wyższy, mając na uwadze sytuację gospodarczą w kraju. Skarżący kasacyjnie powołał się na inne decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które w analogicznym stanie faktycznym uchylało decyzję organu I instancji, dostrzegając konieczność zaspokojenia potrzeb związanych z brakiem żywności w sposób rzeczywisty, tj. przyznanie kwoty, która umożliwi zakup gorącego posiłku w barze mlecznym, albo zakup produktów na przygotowanie takiego posiłku. Organ w zaskarżonej decyzji dotyczącej skarżącego kasacyjnie, nie wyjaśnił dlaczego zmienił swoje wcześniejsze stanowisko. Ponadto, skarżący podkreślił ponownie, że jest osobą niepełnosprawną, schorowaną, utrzymującą się z pomocy finansowej pochodzącej z opieki społecznej. Trudne położenie finansowe nie jest przez niego zawinione. Nie ma możliwości zaspokojenia swoich potrzeb i pokonania złej sytuacji finansowej. Organ powinien był ocenić całokształt sytuacji skarżącego i podjąć starania o zapewnienie środków umożliwiających mu przezwyciężenie trudności. Inaczej pomoc ta ma wyłącznie charakter iluzoryczny. W ocenie skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powinien był rzetelnie wyjaśnić kwestię wysokości przyznanego skarżącemu kasacyjnie świadczenia, czego ostatecznie nie uczynił.

22 W oparciu o tak skonstruowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów pomocy prawnej z urzędu, które nie zostały uiszczone w całości, ani w części.

23 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

24 W myśl art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

25 W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

26 Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu, albowiem wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.

27 Ocenę zasadności skargi kasacyjnej należy rozpocząć od wskazania, iż zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c k.p.a., został nieprawidłowo przywołany i wobec powyższego nie nadawał się do rozpoznania w postępowaniu kasacyjnym.

28 Zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. został wadliwie skonstruowany. Skarżący kasacyjnie nie wskazał konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jego ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzował zarzutu, nie przytoczył właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwił ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 77 k.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to skarżący kasacyjnie musi wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06 ; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Powyżej zaprezentowane uwagi odnoszą się również do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., który ma dwie jednostki redakcyjne.

29 Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok NSA z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok NSA z 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, CBOSA).

30 Wskazanie przez autora kasacji ustawy – kodeks postępowania administracyjnego, której, zdaniem skarżącego kasacyjnie, przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, miał być naruszony, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu. Przepis art. 145 § 1 k.p.a. dotyczy wznowienia postepowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną i nie był stosowany przez Sąd pierwszej instancji. Biorąc pod uwagę treść uzasadnienia tego zarzutu, należy przyjąć, ze autor skargi kasacyjnej miał na myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z uwagi na te okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny dokonał merytorycznej oceny skuteczności zarzutu naruszenia art. 7, 11, 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

31 Wbrew zarzutowi kasacyjnemu naruszenia art. 7 i art. 80 k.p.a., okoliczności badanej sprawy nie są sporne. Skarżący kasacyjnie prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie ma nikogo na utrzymaniu, jest osobą schorowaną, posiadającą orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika także, że skarżący kasacyjnie korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej oraz wysokość tych świadczeń. Sąd I instancji bezspornie ustalił, że cały uzyskany przez skarżącego kasacyjnie w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku pochodził ze świadczeń pomocy społecznej.

32 Nie jest kwestionowane, w okolicznościach niniejszej sprawy, że organ pomocowy przyznał skarżącemu zasiłek celowy przeznaczeniem na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie w kwocie 155,00 zł jednorazowo od 1 sierpnia 2020 r. do 31 sierpnia 2020 r. Analizując treść zarzutów kasacyjnych należy dostrzec, że istotą kontrowersji w niniejszej sprawie pozostaje poprawność rozstrzygnięcia podjętego w ramach uznania administracyjnego.

33 Z przepisu art. 39 u.p.s. wynika, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Przyznanie środków pieniężnych na sfinansowanie szczegółowo wskazanych we wniosku potrzeb, tj. zakup pieca, remonty i naprawy, zakup lekarstw, sfinansowanie dojazdów do lekarzy i inne, należy zakwalifikować jako zasiłek celowy. Zatem w świetle regulacji art. 39 u.p.s., zasiłek celowy, w szczególności, ma pokryć część lub całość kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

34 Użycie terminu może oznacza uznaniowość - nie obowiązek, w zakresie przyznania zasiłku i konieczność ważenia interesu strony i interesu publicznego. To ważenie i ocena interesów następuje, gdy spełnione są pozostałe kryteria uzyskania świadczeń z pomocy społecznej, do których należą m.in. kryterium dochodowe, a także ubóstwo, bezdomność, bezrobocie, długotrwała lub ciężka choroba, niepełnosprawność, zdarzenia losowe czy sytuacja kryzysowa.

35 Uznaniowy charakter zasiłku celowego oznacza, że organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 u.p.s. (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3353/18; wyrok NSA z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 293/19, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, CBOSA).

36 Zatem trudna sytuacja skarżącego, nie kwestionowana na żadnym etapie postępowania administracyjnego, zarówno przez organy, jak również przez Sąd I instancji, nie musiała skutkować obowiązkiem przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Spełnienie przez skarżącego przesłanek pozwalających na otrzymanie zasiłku celowego w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej mogło tym bardziej prowadzić do przyznania świadczenia w niższej wysokości niż oczekiwana przez skarżącego. Orzecznictwo administracyjne jasno wskazuje, że przepis art. 41 u.p.s. nie może w żadnym razie prowadzić do powstania sytuacji, w której wnioskodawca uczyni z pomocy społecznej swoje stałe źródło utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 u.p.s., zasadą pomocniczości (Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. II SA/Bk 858/21, CBOSA).

37 Zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także zapobieganie wskazanym w art. 2 ust. 1 u.p.s. trudnym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem, przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

38 Organ pomocy, ustalając wysokość zasiłku celowego, zobligowany jest wziąć pod uwagę nie tylko potrzeby wnioskodawcy, ale również wielkość przyznanych z budżetu państwa środków finansowych oraz liczbę osób uprawnionych do korzystania z pomocy społecznej (Wyrok NSA z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. I OSK 790/21, CBOSA). Powszechnie wiadomo, że organy pomocowe dysponując ograniczonymi środkami finansowymi mają obowiązek zapewnienia realizacji zadań nie tylko fakultatywnych, ale i obligatoryjnych, w czasie trwania całego roku budżetowego. Wielkość środków, którymi dysponują organy pomocowe jasno wskazuje, iż nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń (vide: wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/06; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 624/07; wyrok NSA z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 698/16, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, CBOSA).

39 W skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazuje, że w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono w sposób precyzyjny okoliczności związanych z możliwościami organu pomocy społecznej i szczegółowego określenia sposobu rozdysponowania środków przeznaczonych na pomoc społeczną. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że mając na względzie kontrolne uprawnienia Sądu, ograniczone do badania legalności decyzji, zarówno kontrola możliwości finansowych organu, jak i sposobu rozdysponowania środków wykraczałaby poza kognicję Sądu określaną przepisem art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021, poz. 137) – zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2469/14; wyrok NSA z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2889/17, wyrok NSA z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1308/20, CBOSA.

40 Należy wskazać, iż skarżący kasacyjnie wielokrotnie korzystał ze świadczeń pomocy społecznej i jego sytuacja osobista, rodzinna i finansowa jest znana właściwym organom i została przez nie ustalona w sposób niewadliwy. W opisywanej sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek rozumiany jak powyżej oraz w kontekście charakteru pomocy społecznej w jej całokształcie. Rozstrzygnięcie organów w tym zakresie nie przekroczyło granic uznania administracyjnego.

41 Uznanie administracyjne daje organowi pewną swobodę w zakresie rozstrzygnięcia, nakładając na niego obowiązek wnikliwego wyjaśnienia, w uzasadnieniu decyzji, z jakich względów natury faktycznej i prawnej przyznał świadczenie w określonej wysokości. Kwestia ta w badanej sprawie należycie została przesądzona, a organ nie podważał zarówno tego, że skarżący z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie podjąć pracy zarobkowej, jak i tego, że nie ma świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Obiektywnie trudna sytuacja, w jakiej znajduje się skarżący została zatem prawidłowo uwzględniona przy rozstrzyganiu o zasiłku celowym. Wniosek taki wypływa z ustaleń, które w toku postępowania administracyjnego zostały wszechstronnie dokonane i nie mogą zostać podważone ogólnymi sformułowaniami zawartymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołującymi się do konieczności przyznania skarżącemu pomocy w szerszym zakresie. Trafnie Sąd I instancji uznał, iż decyzje organów obu instancji nie są arbitralnie, lecz podjęte z poszanowaniem przepisów art. 7 i 80 k.p.a.

42 Mając na względzie podniesione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

43 Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (art. 258-261 p.p.s.a.).