Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2022 r., I OSK 2030/19

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2022 r., I OSK 2030/19

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 30 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 248/19 w sprawie ze skargi E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 248/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 18 grudnia 2018 r. nr SKO-405/R/1779/2018 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego skargę oddalił.

3 Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła E.K. Zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

4 Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem:

5 1/. art. 32 w zw. z art. 2 Konstytucji przez błędne uznanie, że w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym zachodzą podstawy do oddalenia skargi skarżącej wnioskodawczyni E.K. w sytuacji, gdy takie twierdzenie jawi się, jako oczywiście błędne, albowiem zmierza do faktycznego i bezprawnego pozbawienia skarżącej E.K. prawa do należnego jej ze wszechmiar świadczenia wychowawczego przewidzianego ustawą;

6 Zgodnie z art. 2 Konstytucji - Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Wszyscy wobec prawa są równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. /art. 32 Konstytucji/; Tymczasem do chwili obecnej skarżąca E.K. w majestacie prawa jest pozbawiana prawa do należnych jej świadczeń , a Sąd I instancji zupełnie błędnie nie dostrzegł, a właściwie go zupełnie pominął podstawowy i zasadniczy problem związany ze skutkami prawnymi wynikającymi z wydania prawomocnego Wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. - Sygn. Akt: [...] - mocą, którego ustalił rozdzielność majątkową małżeńską z datą wsteczną tj. od dnia [...] sierpnia 2017 r. - ze względu na to, że strony co najmniej od tegoż okresu żyją w rozłączeniu, nie utrzymują ze sobą żadnych kontaktów . Z tych przyczyn na datę [...] sierpnia 2017 r. - Sąd Rejonowy ocenił, iż od tej daty należy liczyć całkowity upadek małżeństwa. Z pola widzenia nie może umknąć uwadze fakt, iż między E.K., a B.K. toczy się postępowanie rozwodowe przed Sądem Okręgowym w [...] i jest ono już znacznie zaawansowane. Zupełnie błędny jest zatem pogląd Sądu I instancji, iż w takim przypadku należy uwzględnić oceniając warunki prawa do świadczeń, także dochody ojca dziecka B.K.;

7 2/. przepisów prawa materialnego tj. art. 4 i nast. - w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci /Dz.U. z 2018 r. poz. 2134 /, w zw. z art. 52 § 1 i 2 krio, oraz w zw. z art. 133 i 135 krio przez błędne uznanie, że należało ustalić, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] wyżej cyt. o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego z uwagi na rzekome przekroczenie kryterium dochodowego jest zgodna z prawem w sytuacji, gdy takie twierdzenie jawi się, jako błędne z następujących przyczyn:

8 A/. Sąd Administracyjny I instancji zupełnie nie dostrzegł prawnego i wzajemnego stosunku względem siebie wyżej podanych przepisów do 52 § 1 i 2 krio.

9 Mianowicie zgodnie z art. 52 § 1 krio - Z ważnych powodów każdy z małżonków może żądać ustanowienia przez sąd rozdzielności majątkowej . § 2 zaś tegoż przepisu stanowi, że cyt: Rozdzielność majątkowa powstaje z dniem oznaczonym w wyroku, który ją ustanawia. W wyjątkowych wypadkach sąd może ustanowić rozdzielność majątkową z dniem wcześniejszym, niż dzień wytoczenia powództwa, w szczególności, jeżeli małżonkowie żyli w rozłączeniu. Przypomnieć zatem trzeba, iż właśnie Sąd Rejonowy w [...] Wyrokiem z dnia [...] grudnia 2017 r. - Sygn. Akt: [...] ustalił rozdzielność majątkową małżeńską z data wsteczną od [...] sierpnia 2017 r.

10 B/. co więcej z uwagi na powyższy całkowity rozpad małżeństwa oraz brak łożenia świadczeń na utrzymanie rodziny i dziecka - małoletniego K.K., Sąd też ustalił obowiązek alimentacyjny B.K. względem małoletniego syna K.K. ugodą sądową zawarta w dniu [...] czerwca 2018 r.

11 Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego Wyroku Sądu I instancji w całości oraz poprzedzających ten wyrok , decyzji organów administracji I i II Instancji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

12 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

13 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

14 Zgodnie z art. 183 § 1 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. Konstrukcja skargi kasacyjnej co do zasady wyznacza zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez ten sąd. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, poza przypadkami nieważności, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami tego środka zaskarżenia, pozostając władnym poddawać badaniu tylko te zarzuty, które zostały wyraźnie skonkretyzowane w jego treści. Powyższa konstrukcja formalna obliguje stronę wnoszącą skargę kasacyjną do prawidłowego skonstruowania zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie został wyposażony w kompetencje korygowania, uściślania czy konkretyzowania zarzutów strony skarżącej. Zainicjowane wskazanym środkiem zaskarżenia postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na jej ponownym rozpoznaniu w całokształcie. Sąd ten ogranicza się wyłącznie do kontroli legalnej rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji i rozpatrzenia wyszczególnionych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Sąd odwoławczy nie może poprawiać podstaw zaskarżenia i wniosków skargi kasacyjnej, gdyż oznaczałoby to działanie z urzędu, niedopuszczalne w świetle cytowanego wyżej przepisu. Skarga kasacyjna w myśl art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. winna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest wyraźne wyszczególnienie, który z przepisów został według niego naruszony, i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy skargi kasacyjnej.

15 Podstawy skargi kasacyjnej zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

16 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

17 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami prawa materialnego właściwymi dla przedmiotu danej sprawy, w tym przypadku konkretnymi przepisami ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, których naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku, a także wskazywać, czy do naruszenia tych przepisów doszło w drodze ich błędnej wykładni czy w drodze niewłaściwego zastosowania. To przypomnienie podstawowych zasad dotyczących ustawowych wymogów jakie musi spełniać skarga kasacyjna stało się konieczne mając na uwadze treść zarzutów skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie.

18 W konkluzji należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie spełniają podstawowych wymagań wynikających z przywołanych wcześniej przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niemniej Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze uchwałę całego składu NSA z 26 października 2009r., sygn. I OPS 10/09, rozpoznał skargę w granicach wyznaczonych zarzutami.

19 Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 2 i 32 Konstytucji.

20 Art. 32 Konstytucji w ustępie 1 wskazuje na konieczność równego traktowania osób. Zapis ten należy odczytywać w ten sposób, że osoby znajdujące się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej winny być potraktowane przez władze państwowe w taki sam sposób. Przepis ten ma w sposób oczywisty zastosowanie również w postępowaniu administracyjnym. Przepisy art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wymagają zachowania równości i niestosowania dyskryminacji na płaszczyźnie stanowienia prawa (równość wobec prawa) oraz na płaszczyźnie stosowania prawa. Nie sposób przy tym pominąć, że w sprawach wolności i praw ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych Konstytucja odsyła do ustaw – i to zarówno jeśli chodzi o poziom zaspokajania powyższych potrzeb, jak i przedmiotu regulacji w tym zakresie. Nie można zatem przepisów art. 2 i 32 Konstytucji uważać za podstawę żądania określonych świadczeń, w sytuacji gdy w danej konkretnej sytuacji faktycznej i prawnej nie pozwala na to przepis ustawy.

21 Nie są również zasadne zarzuty naruszenia art. 4 i nast. w związku z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zarzut ten został w taki sposób sformułowany, że nie poddaje się kontroli instancyjnej.

22 Art. 4 ustawy wskazuje osobę uprawnioną do pobierania świadczenia wychowawczego. Zakreśla również okres jego pobierania. W sprawie kontrolowanej przez sąd nie było kwestionowane prawo skarżącej do ubiegania się o świadczenie wychowawcze na małoletnie dziecko, nie zakwestionowano również jej uprawnienia do pobierania tego świadczenia, jeżeli spełnione zostałyby inne przesłanki ustawowe umożliwiające przyznanie jej świadczenia. Stąd niezrozumiały jest zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie.

23 Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 ustawy.

24 W analizowanym stanie faktycznym skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na małoletniego syna W złożonym wniosku wnioskodawczyni podała, że jest mężatką (w separacji faktycznej), a jako członków swojej rodziny wskazała siebie i syna. W ocenie skarżącej nie powinno uwzględniać się w składzie rodziny, jej męża B.K., bowiem od 3-4 lat jest z nim w separacji faktycznej. Ponadto wyrokiem z [...] grudnia 2017 r. sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w [...] z dniem [...] sierpnia 2017 r. ustanowił rozdzielność majątkową małżeńską. W toku natomiast jest sprawa rozwodowa. Dodatkowo na mocy ugody sądowej zawartej w dniu [...] czerwca 2018 r. przed Sądem Rejonowym w [...] sygn. akt [...], mąż wnioskodawczyni zobowiązał się do płacenia alimentów na dziecko w wysokości [...] zł, a poczynając od [...] października 2017 r. w wysokości [...] zł. W jej ocenie do ewentualnego dochodu rodziny powinna być wliczona wyłącznie wysokość ustalonych na rzecz ich małoletniego syna alimentów w drodze zabezpieczenia.

25 Organy obu instancji a następnie Sąd Wojewódzki przyjęły, że w przypadku osób pozostających w związku małżeńskim, niezależnie od pozostawania przez małżonków w faktycznej separacji, są oni traktowani jako członkowie rodziny, których dochody łącznie wlicza się do dochodu rodziny. Małżonka nie można zatem pomijać przy ustaleniu składu rodziny, nawet jeśli w rzeczywistości z rodziną tą już nie zamieszkuje i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe.

26 Pogląd ten podziela w pełni skład orzekający. W art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa ustawodawca określił krąg osób tworzących rodzinę. Z treści tego przepisu nie wynika, aby zaliczenie do członków rodziny obwarowane było dodatkowymi warunkami. Istotne jest, czy dana osoba zalicza się do kręgu osób wymienionych w tym przepisie. Ustawodawca określając pojęcie rodziny, uwzględnia bowiem jedynie ściśle określony stan prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania. Przepisy ustawy o pomocy państwa w przypadku rodziny w ogóle nie przewidują możliwości badania faktycznych okoliczności dotyczących na przykład wspólnego gospodarowania. Zatem ustalanie tych faktów w postępowaniu administracyjnym jest bez znaczenia. Definicja pojęcia "rodzina", zawarta w art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w sposób precyzyjny i wyczerpujący określa krąg osób, które są uznawane za rodzinę oraz nakazuje stosowanie tego pojęcia w sposób formalny bez odwołania się do okoliczności wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego, wspólnego zamieszkania lub faktów związanych z dobrymi lub złymi relacjami pomiędzy wymienionymi w tym przepisie osobami. Pomimo posłużenia się przez ustawodawcę, w omawianym art. 2 pkt 16 ustawy sformułowaniem "odpowiednio", nie można uznać, że dopuszczono w tego rodzaju sprawach analizę stanu faktycznego rodziny w kontekście osób prowadzących wspólne gospodarstwo domowe. Przy czym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słowo "odpowiednio" należy w przypadku tego przepisu rozumieć jako "adekwatnie do sytuacji", w zależności od składu osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego. Słowo "odpowiedni" nie odnosi się natomiast do odpowiedniego stosowania powyższego przepisu, zwłaszcza, że brak jest w nim odwołania do innych przepisów prawa do których można byłoby odnieść "odpowiedniość" stosowania.

27 W świetle cytowanej definicji legalnej "rodziny", jej członkiem jest niewątpliwie współmałżonek, przy czym, jak wskazano wyżej, ustawodawca nie stawia jakichkolwiek dalszych wymagań - w szczególności, aby było to małżonek "wspólnie zamieszkujący", "prowadzący wspólne gospodarstwo domowe", "niepozostający w formalnej separacji", itp. Powszechnie przyjmuje się, że jeśli określone pojęcie zostało zdefiniowane w akcie normatywnym, to sformułowanego znaczenia definiowanego terminu nie wolno przełamywać przy zastosowaniu innych rodzajów wykładni.

28 Pozostawanie z małżonkiem w "nieformalnej separacji" - na którą to okoliczność powołuje się skarżąca kasacyjnie - nie pozwala wyłączyć takiego małżonka z grona członków "rodziny" wnioskodawcy w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy. W świetle ww. przepisu nawet małżonkowie pozostający w faktycznej separacji są nadal traktowani jako członkowie rodziny, których dochody łącznie wlicza się do dochodu rodziny, przy ustalaniu prawa do świadczeń, jeżeli przyznanie uzależnione jest od spełnienia tzw. kryterium dochodowego.

29 W konsekwencji chybiony okazał się także drugi z zarzutów skargi kasacyjnej - naruszenia przepisów prawa materialnego. Jak to już bowiem wyżej wyjaśniono, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, brak było podstaw prawnych do uznania, że ustalenia w zakresie tzw. kryterium dochodowego rodziny skarżącej winno opierać się o dochody osób faktycznie zamieszkujących razem ze skarżącą i z wyłączeniem współmałżonka. Powyższe oznacza również, że podnoszone w zarzutach skargi przepisy Kodeksu Rodzinnego i Opiekuńczego nie miały wpływu na ocenę zasadności odmowy przyznania świadczenia wychowawczego.

30 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.