Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2023 r., I OSK 1983/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2023 r., I OSK 1983/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Karol Kiczka del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 333/21 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) odstępuje od zasądzenia od M.B. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 21 czerwca 2021 r., po rozpoznaniu skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Wójta Gminy N. z [...] listopada 2020 r.

3 Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

4 Wnioskiem z [...] listopada 2020 r. M.B. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.

5 Decyzją z [...] listopada 2020 r. Wójt Gminy N. odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, wskazując m.in., że podopieczna skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem znacznym stopniu niepełnosprawności.

6 Po rozpoznaniu odwołania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność co do możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podkreślono, że wprawdzie część orzecznictwa dopuszcza przyznanie w takiej sytuacji świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli z uwagi na wiek czy stan zdrowia małżonek osoby wymagającej opieki nie jest w stanie jej wykonywać, ale według konkurencyjnej linii orzeczniczej koncepcja osób uprawnionych do tego świadczenia opiera się na koncepcji osób zobowiązanych do świadczeń alimentacyjnych w związku z czym brak jest podstaw do odstąpienia od literalnego brzmienia obowiązujących przepisów.

7 Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przywołanym na wstępie wyrokiem uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wskazał, że brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może sam w sobie stanowić przeszkody dla przyznania wnioskowanego świadczenia, a to w sytuacji gdy małżonek podopiecznej z uwagi na stan zdrowia i zaawansowany wiek nie jest w stanie realizować swoich obowiązków alimentacyjnych. Sąd wskazał także, że już po wydaniu zaskarżonej decyzji małżonek osoby wymagającej opieki uzyskał orzeczenie lekarskie wskazujące na jego czasową niezdolność do samodzielnej egzystencji.

8 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Dodatkowo organ zrzekł się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

9 Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

10 1) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 3 pkt 21 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.), dalej: uśr, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr mowa jest o dacie powstania niepełnosprawności współmałżonka, podczas gdy jasna treść tego przepisu wskazuje, że chodzi o legitymowanie się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (czyli istotna jest data wydania tego orzeczenia), co doprowadziło Sąd do błędnego ustalenia, że na dzień wydania przez Kolegium kwestionowanej decyzji przyczyna odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie zachodziła, podczas gdy w sprawie jest oczywiste, że na dzień wydania przez Kolegium decyzji małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

11 2) art. 133 § 1 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez uwzględnienie w sprawie dokumentu – orzeczenia Komisji Lekarskiej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. z [...] marca 2021 r. – powstałego po wydaniu przez Kolegium zaskarżonej decyzji, co w świetle powyższego przepisu jest niedopuszczalne.

12 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

13 Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

14 Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie argumenty okazały się zasadne.

15 Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej w dalszej kolejności na rzecz osoby wymagającej opieki w sytuacji, gdy małżonek tej osoby nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

16 Z uwagi na powyższe należy wskazać, że uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego zostały oparte na konstrukcji obowiązków alimentacyjnych, przy czym przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych określają kolejność osób uprawnionych do uzyskania wspomnianego świadczenia. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W przeszłości wykładnia przytoczonego przepisu powodowała znaczne rozbieżności w orzecznictwie i można było stwierdzić istnienie linii orzeczniczej dopuszczającej odstąpienie od literalnego brzmienia tego przepisu, wskazując, że nie można oczekiwać sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną od małżonka tej osoby, który z racji zaawansowanego wieku lub stanu zdrowia sam wymaga opieki i nie może sprawować jej nad innymi osobami, samemu nie legitymując się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1899/12, z 13 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1526/12, z 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 46/13, z 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 251/14, z 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1230/14, z 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1200/14, z 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2103/20; z 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 394/21, czy z 10 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 817/21).

17 Wskazaną powyżej linię orzeczniczą należy obecnie uznać za nieaktualną. Odnotować bowiem należy, że 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął w składzie siedmiu sędziów uchwałę, sygn. akt I OPS 2/22, wskazującą, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 uśr, z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr).

18 Uzasadniając zaś swoje stanowisko, skład poszerzony wskazał, że akceptuje tezę, zgodnie z którą wykładnia prawa powinna mieć charakter kompleksowy, a zatem powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej możliwości interpretacyjnej. Skład orzekający zaznaczył jednocześnie, że waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić konieczność modyfikacji zastosowanych przesłanek. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał analizy treści omawianego uregulowania zawartego w ustawie o świadczeniach rodzinnych w kontekście przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i doszedł do przekonania, że odesłanie, zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr do przepisów tego Kodeksu ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów tej ustawy w zakresie szerszym, niż to wynika z tego odesłania. Doprowadziło to do wniosku, że kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 kro i przyjęte w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego.

19 W konsekwencji powyższego skład poszerzony uznał, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a powinien być interpretowany z uwzględnieniem art. 132 kro i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. Skład poszerzony doszedł do przekonania, że brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr jest jasne i odwołuje się do prawnie uregulowanej kwestii instytucji orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, co rzutuje na wykładnię tego przepisu. Zwrócono także uwagę, że brzmienie przepisu jest wynikiem zmian legislacyjnych, które dostosowały jego brzmienie do istniejącej ówcześnie sytuacji. W ocenie sędziów podejmujących uchwałę na wynik wykładni tego przepisu ma również wpływ fakt, że świadczenie pielęgnacyjne jest jednym ze świadczeń rodzinnych, w związku z czym pozbawienie prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na skutek ścisłej wykładni analizowanego przepisu nie pozbawia rodziny jako całości przysługujących jej świadczeń, a zatem literalna wykładnia nie prowadzi do powstania luki legislacyjnej, której uzupełnienie miałoby następować w drodze innych niż językowa metod wykładni.

20 Zaznaczyć w tym miejscu należy, że treść powyższej uchwały na podstawie art. 269 § 1 ppsa wiąże skład orzekający w niniejszej sprawie, co rzutuje na określoną wykładnię tego przepisu.

21 W rozpoznawanej sprawie małżonek matki skarżącej na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie legitymował się orzeczeniem, które stwierdzałoby, że jest on osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności. Wyłącza to zatem, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności.

22 W konsekwencji powyższego należało uznać, że decyzje organów administracji publicznej były zgodne z brzmieniem tego przepisu i wykładnią wynikającą z przywołanej uchwały z 14 listopada 2022 r. Oznacza to, że za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 3 pkt 21 uśr.

23 Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 zd. 1 ppsa przez oparcie wyroku o dokument nieistniejący w dacie orzekania przez organy obu instancji, wskazać należy, że analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie daje podstaw do uwzględnienia tego zarzutu. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu powołał się na orzeczenie Komisji Lekarskiej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. z [...] marca 2021 r., ale z analizy uzasadnienia wynika, że dokument ten nie stanowił zasadniczej podstawy rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowy dokument został przywołany w celu potwierdzenia, że z uwagi na stan małżonka osoby podlegającej opiece nie był on w stanie realnie opiekować się żoną, w związku z czym obowiązek ten przeszedł na osobę zobowiązaną w dalszej kolejności do realizacji obowiązków alimentacyjnych. W ocenie Sądu pierwszej instancji podstawą stwierdzenia, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr nie stanowi przeszkody dla przyznania skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego, był fakt, że osoba zobowiązana w pierwszej kolejności, pomimo że nie legitymowała się na dzień wydania decyzji administracyjnej oświadczeniem o niepełnosprawności, ze względu na swój stan nie mogła sprawować opieki nad niepełnosprawną żoną. Przywołane orzeczenie lekarskie miało jedynie potwierdzać istnienie tego stanu w dacie orzekania przez organy administracji publicznej.

24 W tak ustalonym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji, tj. uznając, skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.

25 Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

26 O kosztach (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 207 § 2 ppsa.