Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2013 r., I OSK 1942/11

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2013 r., I OSK 1942/11

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 304/11 w sprawie ze skargi Powiatu I. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia nieruchomości zajętej pod drogę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Powiatu I. na rzecz Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca

3 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 304/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Powiatu I. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia nieruchomości zajętej pod drogę uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...].

4 Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

5 Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] września 2010 r., odmówił stwierdzenia nabycia przez Powiat I. z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności części nieruchomości położonej w I. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], zajętej w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, dla której wskazano, że od dnia 1 stycznia 1999 r. zaliczona została do kategorii dróg powiatowych.

6 Od powyższej decyzji odwołał się Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w I..

7 Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. W uzasadnieniu organ podał, że działka nr [...], objęta księgą wieczystą nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność K. F. i W. F. na prawach wspólności ustawowej. Na podstawie aktu notarialnego dnia 17 listopada 2003 r. prawa do przedmiotowej działki nabyła M. G..

8 Organ wskazał, że art. 73 ustawy odnosi się do nieruchomości, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były zajęte pod drogi publiczne. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną nie odnosi się zaś do zajęcia nieruchomości pod jakąkolwiek drogę istniejącą na gruncie. Zajęcie, o którym mowa w art. 73 ustawy odnosi się do drogi publicznej - istniejącej w dniu 31 grudnia 1998 r. - w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) - w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. Aby zatem droga posiadała status drogi publicznej musiała zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1. Nie każda więc droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego i ogólnie dostępna stanowi drogę publiczną. W ocenie Ministra, z akt sprawy wynika, że przedmiotowa działka nie została zajęta pod drogę, która w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę publiczną w rozumieniu powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych. Ulica [...] w I. nie została objęta aktami normatywnymi o nadaniu tej drodze kategorii drogi publicznej, a w szczególności nie była objęta rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim włocławskim i wrocławskim (Dz. U. Nr 35, poz. 179 ze zm.). Ulica [...] nie została wymieniona w załączniku nr 1 tego rozporządzenia. Nie można bowiem uznać, że droga ta jest przedłużeniem drogi nr 05575 relacji (Cierpice) - granica województwa - Rojewo - Inowrocław (wymienionej w załączniku nr 1), gdyż droga nr 05575 stanowi drogę zamiejską, zaś w odrębnym wykazie (wykaz B załącznika nr 1) zostały umieszczone m. in. ulice miejskie w Inowrocławiu zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich. Minister zauważył, że ulica [...] nie została umieszczona w wykazie tych ulic. W ocenie organu, nie można również uznać, aby kategoria drogi publicznej - ulicy [...] wynikała z uchwały Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lipca 1985 r. w sprawie wyrażenia opinii w przedmiocie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg wojewódzkich, gdyż uchwała ta nie stanowi aktu nadającego drogom kategorię dróg publicznych, a została wydana jedynie w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania propozycji zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich.

9 Wobec powyższego Minister uznał, że brak nadania drodze kategorii drogi publicznej jest wystarczający do stwierdzenia, że nie jest możliwe przejęcie prawa własności nieruchomości w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r., co wyklucza możliwość wydania przez organ decyzji deklaratoryjnej, potwierdzającej stan zaistniały z mocy samego prawa.

10 Od decyzji Ministra Infrastruktury Powiat I. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 Kpa oraz naruszenie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest uzasadniona, choć z innych względów, niż w niej podniesione. Zdaniem Sądu błędne jest stanowisko Ministra Infrastruktury, że skoro ul. [...] położona w granicach administracyjnych Miasta I. nie została wymieniona w pkt B (ulice miejskie zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich) załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg wojewódzkich (...), obejmującego wykaz dróg wojewódzkich w województwie [...], to wobec tego nie ma ona formalnie statusu drogi publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Dla wyjaśnienia tej kwestii niezbędne jest, zdaniem Sądu, odwołanie się do treści przepisu art. 2 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 1998 r. Przepis ten przewiduje, że ulica (a więc droga położona na terenie zabudowanym miasta) leżąca w ciągu drogi należącej do jednej z kategorii dróg publicznych wymienionych w art. 2 ust. 1 tej ustawy, należy do tej samej kategorii, co ta droga. Z wówczas obowiązującego przepisu art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wynika zatem, że ulicy leżącej w ciągu drogi publicznej ustawodawca nadał taki sam status prawny, bez potrzeby podjęcia przez właściwy organ indywidualnego aktu o zaliczeniu ulicy do jednej z określonych ustawowo kategorii dróg publicznych. Zdaniem Sądu, warunkiem działania przepisu art. 2 ust. 2 jest to, aby ulica była położona w ciągu drogi publicznej, przez co należy rozumieć to, że droga publiczna i ulica w dniu 31 grudnia 1998 r. były faktycznie połączone w taki sposób, iż razem tworzyły jeden nieprzerwany i ogólnodostępny odcinek komunikacyjny, o parametrach technicznych właściwych dla danej kategorii drogi publicznej. Sąd podkreślił, że dla uznania ciągłości komunikacyjnej drogi wojewódzkiej Nr 05575 relacji Cierpice – Inowrocław i ulicy [...] nie miał znaczenia zawarty w załączniku Nr 1 do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg wojewódzkich (...) prawny podział dróg wojewódzkich w województwie [...] na drogi zamiejskie (pkt A) i ulice miejskie zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich (pkt B). O tym czy, droga publiczna i ulica tworzyły jeden korytarz drogowy decyduje bowiem kryterium faktyczne i funkcjonalne.

12 W ocenie Sądu, brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego pod kątem opisanego wyżej zagadnienia świadczy o tym, że Wojewoda [...] i Minister Infrastruktury nie dokonali dokładnej i wszechstronnej analizy przesłanki z art. 73 ust. 1, dotyczącej zajęcia ul. [...] pod drogę publiczną. Wobec tego Sąd uznał, ze decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

13 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:

14 1. naruszenie prawa materialnego - art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez błędną wykładnię i przyjęcie, że na podstawie tego przepisu następuje nadanie ulicy kategorii drogi publicznej, tylko z faktu, że leży w ciągu innej drogi publicznej,

15 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. i art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy koniecznym jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia czy ul. [...] leży w ciągu drogi wojewódzkiej nr 05575.

16 Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

17 Autor skargi kasacyjnej podniósł, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie ma takiej treści, która pozwalałaby przyjąć, iż na jego podstawie,

18 z mocy prawa, bez potrzeby dokonywania dodatkowej czynności w postaci odpowiedniego aktu zaliczającego do kategorii dróg publicznych, ulica nie zaliczona wcześniej do kategorii dróg publicznych, zyskuje status drogi publicznej o kategorii drogi, w której ciągu leży. Prawidłowa wykładnia tego przepisu i stosowanie do tej wykładni jego zastosowanie prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie nieruchomość nie była zajęta pod drogę publiczną, a więc prawidłowo odmówiono stwierdzenia jej nabycia przez podmiot publiczny, oraz że organ nie naruszył art. 7,77

19 i 80 k.p.a., gdyż przeprowadzone postępowanie dowodowe było prawidłowe

20 i wystarczające do wydania decyzji. W skardze kasacyjnej podkreślono, że przy zastosowaniu prawidłowej wykładni przepisu art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie ma konieczności prowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, mającego ustalić, czy ul. [...] leży w ciągu drogi wojewódzkiej nr 05575. Skoro ulicy tej nie nadano kategorii drogi publicznej, kwestia czy leży ona w ciągu jakiejkolwiek drogi publicznej nie ma znaczenia, gdyż z tego faktu nie będą wypływały żadne konsekwencje.

21 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

22 Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

23 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j.: Dz.U. 2012 r., poz. 270), powoływanej dalej, jako " p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie, czy zachodzą przesłanki nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują. Wynikająca z art. 183 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd ten jest związany wnioskiem skarżącego, wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia z art. 174 p.p.s.a.

24 Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej będącej przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywały na obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., lecz w istocie dokonanie oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego czyni bezprzedmiotowymi zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Podnoszony bowiem w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w. zw. z art.7, 77 i 80 k.p.a. powiązany został z zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego, których – w ocenie autora skargi kasacyjnej – wykładnia została dokonana przez Sąd I instancji w niewłaściwy sposób.

25 Zarzut naruszenia wymienionych wyżej przepisów postępowania jest konsekwencją wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

26 Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy użyte przez ustawodawcę w art.2 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) pojęcie " ulicy leżącej w ciągu dróg wymienionych w ust.1" jest tożsame z pojęciem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, o której mowa w art.73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Innymi słowy, czy ulica leżąca w ciągu drogi publicznej i należąca, po myśli wskazanego wyżej art.2 ust.2 ustawy o drogach publicznych, do tej samej kategorii co drogi wymienione w ust.1 tego przepisu, może być uznana za drogę publiczną z pominięciem procedury nadania drodze określonej kategorii.

27 Dla rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie art.73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną decydujący był stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. Rozważania dotyczące omawianej kwestii należy zatem rozpocząć od obowiązującego w tej dacie stanu prawnego, który zawierał regulacje dotyczące dróg publicznych. Wspomniana wyżej ustawa z 13 października 1998 r. w art.73 ust.1 przewidywała, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Musiały zatem być spełnione łącznie trzy warunki, aby nieruchomość z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Po pierwsze - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Po drugie - nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Po trzecie – była to nieruchomość zajęta pod drogę publiczną. Ta ostatnia przesłanka w rozpoznawanej sprawie stała się przedmiotem sporu. Ustawa z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie zawiera definicji drogi publicznej. Regulacje dotyczące dróg publicznych zawarte są w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W świetle tych regulacji - według stanu prawnego obowiązującego w dniu 31 grudnia 1998 r. - " Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych". Ustawodawca podzielił drogi publiczne według funkcji w sieci drogowej na cztery kategorie dróg: krajowe, wojewódzkie, gminne oraz lokalne miejskie i zakładowe, zaś ze względu na stopień dostępności i obsługi przyległego terenu na drogi : ogólnodostępne, ekspresowe i autostrady. Odnośnie dróg wojewódzkich, bo o takiej drodze – według stanu prawnego na dzień 31 grudnia 1998 r.- mowa w niniejszej sprawie, regulacja zawarta jest w art.6 ust.1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem: " Do dróg wojewódzkich zalicza się drogi stanowiące połączenia – inne, niż określone w art.5 ust.1- między miastami, drogi łączące miasta z miejscowościami, w których znajdują się siedziby rad narodowych stopnia podstawowego oraz te miejscowości z wsiami, z punktami obsługi rolnictwa, stacjami kolejowymi, portami, drogi stanowiące połączenia dzielnic w miastach i pozostałe drogi stanowiące ważne połączenia w skali obszaru, aglomeracji, miasta lub zespołu osiedli". Ustawodawca w ustępie 2 i 3 cytowanego przepisu określił procedurę zaliczenia drogi do kategorii drogi wojewódzkiej, stanowiąc, że: " Zaliczenie drogi do kategorii dróg wojewódzkich – z zastrzeżeniem art.10 ust.3 – następuje w drodze rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Administracji i Gospodarki Przestrzennej po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych. Przebieg dróg wojewódzkich ustala wojewoda, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego oraz szefa wojewódzkiego urzędu spraw wewnętrznych". W świetle powyższych regulacji nie może budzić żadnych wątpliwości, że niezbędnym warunkiem uznania drogi publicznej za drogę wojewódzką było zaliczenie drogi do kategorii dróg wojewódzkich na mocy przepisów rozporządzenia. Ustawa w precyzyjny sposób określa także tryb zaliczenia drogi do określonej kategorii. Zaliczenie do kategorii drogi krajowej następowało w drodze uchwały Rady Ministrów na wniosek Ministra Komunikacji, przedłożony w porozumieniu z Ministrami Administracji i Gospodarki Przestrzennej oraz Obrony Narodowej i po zasięgnięciu opinii właściwych wojewódzkich rad narodowych ( art.5 ust.2). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego ( art. 7 ust.2). Zaliczenie drogi do kategorii dróg zakładowych następowało w drodze uchwały właściwej rady narodowej stopnia podstawowego, podjętej na wniosek lub po zasięgnięciu opinii jednostek gospodarki uspołecznionej i innych jednostek organizacyjnych korzystających z tych dróg ( art. 8 ust.2). Wymaga także podkreślenia, że uchwały rad narodowych w sprawie zaliczenia dróg do poszczególnych kategorii podlegały ogłoszeniu w wojewódzkich dziennikach urzędowych ( art. 9). Jak zatem wynika z przedstawionych regulacji dla uzyskania statusu drogi publicznej niezbędne było jej zaliczenie do określonej kategorii w sposób określony w ustawie o drogach publicznych. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 30 maja 2003 r., sygn. akt III CKN 1165/00, publ. Lex nr 109442: " Decydujące o tym, czy dana droga jest wewnętrzną czy publiczną - jest jej zaliczenie do jednej z kategorii dróg publicznych."

28 Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaprezentował pogląd, że z treści przepisu art.2 ust.2 ustawy o drogach publicznych, obowiązującego w dniu 31 grudnia 1998 r., wynika, iż ulicy leżącej w ciągu drogi publicznej ustawodawca nadał taki sam status prawny, bez potrzeby podjęcia przez właściwy organ indywidualnego aktu o zaliczeniu ulicy do jednej z określonych ustawowo kategorii dróg publicznych. Sąd pierwszej instancji odczytał normę prawną – art. 2 ust.2 ustawy o drogach publicznych w jej literalnym brzmieniu, jednakże dokonana literalna interpretacja tego przepisu nie daje się pogodzić z wszystkimi pozostałymi zapisami wskazanej ustawy. Nie można bowiem pominąć regulacji wyżej wskazanych a dotyczących procedury zaliczania drogi publicznej do określonej kategorii. Niezbędna jest wykładnia systemowa i funkcjonalna przepisów ustawy o drogach publicznych, określających pewien porządek prawny uzyskiwania statusu drogi publicznej. W orzecznictwie i doktrynie aprobowane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że właściwe stosowanie prawa nie może ograniczać się wyłącznie do stosowania literalnej wykładni ( por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 maja 2000 r., ONSA 2001, nr 1, poz.2) Wykładnia gramatyczna jest tylko jednym ze sposobów wykładni przepisu i powinna być uzupełniana w zależności od charakteru regulacji wykładnią systemową, funkcjonalną oraz celowościową. Wykładnia systemowa opiera się na założeniu, że prawo powinno być spójną, niesprzeczną wewnętrznie całością, a pojedyncze przepisy nie powinny naruszać tego porządku. Analiza danego przepisu powinna obejmować jego związek z innymi przepisami danej ustawy. Wykładnia danego przepisu powinna być dokonywana na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych. Literalne odczytanie przepisu art.2 ust.2 ustawy i wywiedziony wniosek, że ulica położona w ciągu drogi publicznej ma taką samą kategorię, co ta droga bez potrzeby przeprowadzania procedury zaliczenia do określonej kategorii dróg pozostaje w sprzeczności z pozostałymi, a wyżej omówionymi zapisami ustawy a także wprowadza możliwość różnych zbędnych interpretacji. Nawet przy odczytaniu normy art.2 ust.2 ustawy o drogach publicznych w ten sposób, że chodzi o ulicę, która wraz z drogą publiczną tworzy pewien ciąg komunikacyjny, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla uzyskania statusu drogi publicznej określonej kategorii musi być zachowana procedura zaliczenia drogi opisana powyżej. W tym też znaczeniu ustawodawca użył pojęcia drogi publicznej w art.73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Stanowisko to koresponduje z utrwalonym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 383/08 , publ. Lex nr 496206 i wyrok NSA z 23 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1360/08, publ. www.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1732/07, publ. Lex nr 459917, wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. II FSK 822/09, publ. Lex nr 643586; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. II FSK 1037/10, publ. www.nsa,.gov.pl, wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. I OSK 1124/10, publ. Lex nr 1082566).

29 Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy przyznać rację Ministrowi Infrastruktury, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni pojęcia drogi publicznej i tym samym trafny jest podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego - art.2 ust.2 ustawy o drogach publicznych.

30 Skoro naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego było wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny kierując się zasadą ekonomiki procesowej i mając na uwadze, że istota rozstrzygnięcia Sądu I instancji sprowadza się do wyprowadzenia odmiennych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku skorzystał z dyspozycji art.188 p.p.s.a.

31 Przystępując do rozpoznania skargi Powiatu I. stwierdzić należy, że z materiału dowodowego zebranego w aktach administracyjnych sprawy bezspornie wynika, że ulica [...]. w I. nie była wymieniona w załączniku nr 1 rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim ( Dz.U. Nr 35, poz. 179). Nie uzyskała zatem wymaganego przepisami ustawy o drogach publicznych statusu drogi publicznej. Podnoszona przez skarżący Powiat I. okoliczność podjęcia uchwały Nr [...] z dnia [...] lipca 1985 r. Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. w sprawie wyrażenia opinii w przedmiocie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg wojewódzkich nie wpływa na ocenę statusu ulicy [...], gdyż niezbędnym warunkiem do uzyskania statusu drogi wojewódzkiej było zaliczenie do tej kategorii drogi w drodze stosownego rozporządzenia Ministra Komunikacji. Ponadto uchwała mająca charakter opiniodawczy, jak słusznie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie stanowi aktu nadania drodze określonej kategorii. Nie ma zastosowania w sprawie art.10 ust.3 ustawy o drogach publicznych, gdyż stan faktyczny, jaki zaistniał w sprawie nie wyczerpuje dyspozycji tego przepisu. We wskazanym przepisie mowa jest o odcinku drogi krajowej, wojewódzkiej, gminnej lub lokalnej miejskiej pozostałym po zbudowaniu obwodnicy miejscowości lub lokalnym przełożeniu. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Skoro niezbędną przesłanką do uwzględnienia wniosku złożonego w trybie art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest wymóg by nieruchomość zajęta była pod drogę publiczną i wymóg ten nie został spełniony to należy uznać, że wydane w sprawie decyzje są prawidłowe, a tym samym skarga Powiatu I. jest nieuzasadniona.

32 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania sądowego znajduje uzasadnienie w art.203 pkt 2 p.p.s.a.