Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2015 r., I OSK 186/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2015 r., I OSK 186/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 27 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto Rzeszów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 707/13 w sprawie ze skargi Gminy Miasto Rzeszów na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Wojewody Podkarpackiego; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 16 października 2013 r., II SA/Rz 707/13 oddalił skargę Gminy Miasto Rzeszów na decyzję Wojewody Podkarpackiego z [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że kwestię zwrotu wywłaszczonej nieruchomości regulują przepisy art. 136-142 zawarte w Dziale III Rozdziału 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwaną dalej "ustawą". Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sytuacje, w których nieruchomość należy uznać za zbędną precyzuje art. 137 ust. 1 ustawy stanowiąc, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu, pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

3 Bezsporne jest, że zawartą w formie aktu notarialnego umową z 25 marca 1988 r. Rep. A Nr [...] E. N. i M. N. zbyli, na podstawie art. 8 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w Rzeszowie w obr. [...] oznaczoną jako działki nr [...] i [...], o łącznej powierzchni 0,1325 ha. W umowie tej wskazano, że nieruchomość ta jest niezbędna pod budowę osiedla mieszkalnego Staromieście – Północ i na ten cel może być wywłaszczona. Skoro więc art. 216 ust 2 pkt 3 ustawy nakazuje stosować przepisy tej ustawy o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa (albo gminy) na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r., o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to nie ulega wątpliwości, że nieruchomość objęta postępowaniem jest nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu wyżej przytoczonych przepisów ustawy (czyli z dnia 21 sierpnia 1997 r.).

4 W toku postępowania ustalono, że wymienione w akcie notarialnym z 25 marca 1988 r. działki zmieniły oznaczenie – działka nr [...] obr. [...] na działkę ewidencyjną nr [...] obr. [...] Rzeszów-Staromieście, zaś działka nr [...] obr. [...] na działkę ewidencyjną nr [...] i [...] obr. [...] Rzeszów-Staromieście. Z kolei z protokołu spisanego 27 marca 2009 r., z wizji w terenie w sprawie zagospodarowania działek objętych wnioskiem o zwrot nieruchomości wynika, że część działki nr [...] znajduje się w ogrodzeniu posiadłości M. N., część zaś tej działki położona jest w części ulicy nowobudowanej (w trakcie budowy i jest utwardzona tłuczniem i obudowana krawężnikiem - ten pas w ulicy ma szerokość ok. 8 m). Działki nr [...] i [...] są niezagospodarowane. Z ustaleń dokonanych zaskarżoną decyzją, znajdujących potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym wynika, że pierwsze prace zmierzające do budowy drogi (ul. K.) zostały podjęte 12 sierpnia 2008 r. (wówczas inwestor przekazał plac budowy wykonawcy), tj. po złożeniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Słusznie więc zauważył organ odwoławczy, że w takiej sytuacji i przy uwzględnieniu normy prawnej art. 137 ustawy orzeczenie przez organ I instancji 10 sierpnia 2010 r. o zwrocie całej nieruchomości objętej wnioskiem tj. działki nr [...], [...] i [...] obr. [...] Rzeszów-Staromieście, było prawidłowe.

5 Podkreślono jednak, że organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę – na skutek wyroku tut. Sądu 16 lutego 2011 r., II SA/Rz 1194/10 – zobligowany był uwzględnić aktualny stan prawny nieruchomości objętej wnioskiem z 29 lipca 2008 r., a więc w szczególności zbadać, czy nie zaistniały przeszkody do zwrotu nieruchomości. Ustalając zatem, że działka nr [...] i [...] poł. w obr. [...] Rzeszów-Staromieście objęte zostały decyzją Nr [...] Prezydenta Miasta Rzeszowa z 11 lipca 2012 r. ([...]) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej p.n. "Rozbudowa publicznej drogi powiatowej – ul. R." w ramach zadania inwestycyjnego "Rozbudowa ul. K. w Rzeszowie" – a którą zatwierdzony został jednocześnie, na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194), podział działki nr [...] obr. [...] na działki nr [...] o pow. 0,0417 ha i [...] o pow. 0,0400 ha – trafnie odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0112 ha i nr [...] o pow. 0,0417 ha, poł. w obr. [...] Rzeszów-Staromieście. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego w tym zakresie nie jest również kwestionowane przez stronę skarżącą.

6 Nie jest natomiast trafny zarzut skargi, jakoby kwestionowana nią decyzja w pkt 1, tj. rozstrzygająca o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0416 ha i nr [...] o pow. 0,0400 ha, poł. w obr. [...] Rzeszów-Staromieście, na rzecz M. N., R. P., A. P. i S. N., została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. Materiał zebrany w sprawie nie daje żadnych podstaw do przypisania organowi odwoławczemu zaniedbania obowiązków proceduralnych w prawidłowym wyjaśnieniu przesłanki materialnoprawnej (zwrotu wywłaszczonej nieruchomości).

7 Sąd nie podziela także zarzutu skargi, że decyzja Wojewody Podkarpackiego narusza art. 141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami "w takim zakresie w jakim nie orzekła o formie zabezpieczenia wierzytelności Gminy z tytułu zwracanego odszkodowania". Przepis ten stanowi, że: "Wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej". Zdaniem Sądu, sposób zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, która to wierzytelność wynika z decyzji orzekającej o zwrocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zależy od uznania organu. Z treści art. 141 ust. 2, ani też treści pozostałych przepisów ustawy nie wynika bowiem obowiązek orzeczenia w decyzji o zabezpieczeniu poza przypadkiem hipoteki. Skoro więc orzeczenie o zabezpieczeniu wierzytelności gminy nie stanowi obligatoryjnego składnika decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, to brak takiego zabezpieczenia w osnowie tej decyzji nie może stanowić naruszenia prawa, stanowiącego podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok WSA w Łodzi z 12 kwietnia 2011 r., II SA/Łd 223/11, wyrok WSA w Gdańsku z 30 sierpnia 2006 r., II SA/Gd 4005/05). Zasadne jest więc stanowisko organu odwoławczego, iż art. 141 ust. 2 ustawy nie obligował go do ustanowienia w decyzji z [...] maja 2013 r. zabezpieczenia wierzytelności Gminy.

8 Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Gmina Miasto Rzeszów, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Wojewody Podkarpackiego z [...] maja 2013 r., nr [...] w jej pkt 1 i 2, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż orzeczenie o zabezpieczeniu wierzytelności gminy nie stanowi obligatoryjnego składnika decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

9 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd przyjął pogląd, iż zabezpieczenie nie jest obligatoryjnym składnikiem decyzji. Uważna lektura art. 141 ust. 2 ustawy przynosi jednak zupełnie inne wnioski. O tym, iż orzeczenie o zabezpieczeniu stanowi obligatoryjny składnik decyzji o zwrocie przesądza art. 141 ust. 2 zd. 1 ustawy i art. 142 ust. 1 ustawy. W art. 141 ust. 2 ustawy jest zwrot "podlegają stosownemu zabezpieczeniu" a nie "mogą podlegać stosownemu zabezpieczeniu". Kategoryczne brzmienie zd. 1 nie wprowadza żadnych wątpliwości co do obowiązku, a nie tylko możliwości orzeczenia o zabezpieczeniu. Wątpliwość może się pojawić, ale tylko na chwilę, odnośnie tego że art. 141 ust. 2 ustawy nie mówi wprost, iż o zabezpieczeniu orzeka się w decyzji o zwrocie. Niemniej jednak skoro zabezpieczenie odnosi się do należności z tytułu zwrotu odszkodowania, a zwrot odszkodowania wymieniony jest w art. 142 ust. 1 ustawy, to nie można przyjąć inaczej niż że o zabezpieczeniu orzeka się w decyzji o zwrocie. Zwrot nieruchomości i zwrot odszkodowania, rozliczenia z tego tytułu muszą być rozstrzygnięte w jednej decyzji ze względu na treść art. 136 ust. 3 ustawy, który uzależnia zwrot nieruchomości od zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania lub nieruchomości zamiennej. Należy zgodzić się z nurtem orzecznictwa (np. wyrok WSA w Gdańsku z 13 sierpnia 2009 r. II SA/Gd 232/09), który podkreśla, iż zwrot nieruchomości i zwrot odszkodowania choć są samodzielnymi sprawami to rozstrzyga się o nich jedną decyzją. Przyjęcie stanowiska o objęciu obu spraw jedną decyzją jest wyrazem równego traktowania stron postępowania (ich świadczenia mają być wzajemne). Z tej równości wynika dalsza konsekwencja: skoro decyzja o zwrocie nieruchomości jest podstawą do wpisu w księdze wieczystej zmiany właściciela, to należy też ochronić interes zwracającego własność w realnym odzyskaniu kwoty zwaloryzowanego odszkodowania. Wyrazem tego będzie orzeczenie o zabezpieczeniu należności z tytułu zwrotu odszkodowania w decyzji o zwrocie nieruchomości.

10 Przyjęcie, iż zabezpieczenie odkłada się poza decyzję zwrotową zaprzeczałoby równości interesów poprzedniego właściciela i zwracającego własność, a tym samym powstaje pytanie na jakiej drodze miałoby to nastąpić: oświadczenia dłużnika w formie aktu notarialnego jeśli chodzi o hipotekę, czy może umowy jeśli chodzi o weksel czy np. poręczenie? Taka obligatoryjność zabezpieczenia byłaby wtedy całkowitą iluzją skoro zależna byłaby od woli dłużnika, który nie miałby już żadnego interesu w tym, żeby ustanawiać zabezpieczenie, gdy decyzja o zwrocie stała się już ostateczna.

11 Zabezpieczenie należności pieniężnej z tytułu zwrotu odszkodowania jest więc obowiązkowym składnikiem decyzji o zwrocie. Należy przyznać, iż z literalnego brzmienia art. 141 ust. 2 ustawy wynika, iż zabezpieczeniem może być nie tylko hipoteka i że wydaje się, iż sposób zabezpieczenia zależy od uznania organu. Wynika to z nieszczęśliwej redakcji art. 141 ust. 2 zd. 2 ustawy w porównaniu np. z art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Jeśli już jednak trzymać się wykładni językowej bezwzględnie, to i tak jest niewątpliwe, iż uznanie organu dotyczy tylko wyboru formy zabezpieczenia nie tego, czy go w ogóle ustanowić, bo jak już ustalono wyżej, kategoryczność zwrotu "podlegają stosownemu zabezpieczeniu" nie pozwala przyjąć inaczej. Choć metoda literalna z zasady ma pierwszeństwo przy wykładni przepisów prawa, to w przypadkach gdyby miała prowadzić do niemożliwych do zaakceptowania wyników, musi ustąpić innym metodom wykładni. Zdaniem skarżącej tak jest w przypadku art. 141 ust. 2 ustawy. Stosując metodę językową interpretacji art. 141 ust. 2 ustawy dochodzi się do wniosku, iż hipoteka jest tylko jedną z form zabezpieczenia wierzytelności z tytułu zwrotu odszkodowania. O czym jednak władczo miałby decydować organ gdyby wybrał inną formę zabezpieczenia np. weksel, poręczenie, zastaw, zastaw bankowy, gwarancję bankową? Przecież decyzja administracyjna nie może być ich źródłem. Zatem twierdzenie, że sposób zabezpieczenia zależy od uznania organu prowadzi do absurdu bo i tak ustanowienie zabezpieczenia zależałoby od woli dłużnika, a czasem i osoby trzeciej. Zaprzeczałoby to w ogóle sensowi art. 141 ust. 2, bo byłby on zbędny, skoro zabezpieczenie należności z tytułu zwrotu odszkodowania musiałoby i tak powstać w drodze umowy, na ogólnych zasadach prawa cywilnego. Tymczasem, obowiązuje zakaz dokonywania wykładni przepisów w taki sposób, że określony przepis uznaje się za zbędny (zakaz wykładni per non est). Skoro art. 136 ust. 3 zd. 3 ustawy stanowi, iż warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot odszkodowania, to art. 141 ust. 2 ustawy należy wykładać w tym duchu, by powiązanie zwrotu nieruchomości ze zwrotem odszkodowania nie było tylko pustą ustawową deklaracją. Tylko obowiązkowe zabezpieczenie wierzytelności z tytułu zwrotu odszkodowania, którego podstawa powstaje razem z obowiązkiem zwrotu nieruchomości, zapewni Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego ochronę przed niewykonaniem zobowiązania przez dłużnika. Takie rozumienie art. 141 ust. 2 przyjął WSA w Lublinie w wyroku z 18 kwietnia 2013 r. II SA/Lu 171/13. Wskazał, że "brak rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu wierzytelności gminy z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość czyni wadliwą decyzję w części dotyczącej zwrotu tego odszkodowania."

12 W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Podniesiono w niej w szczególności, że uczestnicy postępowania podzielają w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

13 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

14 Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy w świetle art. 141 ust. 2 ustawy orzeczenie w sprawie zabezpieczenia wierzytelności jest obligatoryjnym elementem decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W myśl tego przepisu, wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu zwrotu nieruchomości podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej.

15 Wykładnia językowa zdania pierwszego przytoczonego przepisu prowadzi do jednoznacznego wniosku, że wynika zeń obowiązek stosownego zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu zwrotu nieruchomości. Takie znaczenie cytowanego przepisu potwierdzają reguły wykładni systemowej i celowościowej. Wszak rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości i zwrocie odszkodowania i rozliczeniach z tego tytułu muszą być zawarte w jednej decyzji, ponieważ art. 136 ust. 3 ustawy uzależnia zwrot nieruchomości od zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania lub nieruchomości zamiennej. Przyjęte rozwiązanie ma na celu zapewnienie stronom postępowania równego traktowania, skoro ich świadczenia są wzajemne. W konsekwencji uznać należy, że skoro decyzja o zwrocie nieruchomości jest podstawą do dokonania wpisu w księdze wieczystej o zmianie właściciela, to musi być również równoważnie chroniony interes zwracającego nieruchomość. W tym przypadku stworzenie realnej możliwości odzyskania kwoty zwaloryzowanego odszkodowania następuje poprzez ustanowienie stosownego zabezpieczenia.

16 Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie podziela oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z 12 maja 2015 r., I OSK 2292/13, że przepis art. 141 ust. 2 "należy traktować jako informacyjny, tj. wskazujący, że Skarb Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego, którym służy zwrot zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość, mogą występować o stosowne zabezpieczenie, na właściwej ku temu drodze, zaś w przypadku, gdy takim zabezpieczeniem miałaby być hipoteka to wystarczająca do jej ustanowienia jest decyzja o zwrocie", ponieważ wierzyciel zawsze może wystąpić na właściwej ku temu drodze o ustanowienie stosownego zabezpieczenia przysługującej mu wierzytelności, a więc przy tym rozumieniu tego przepisu byłby on całkowicie zbędny. Zatem zaprezentowane stanowisko stoi w oczywistej sprzeczności z zakazem wykładni per non est.

17 Nie można również podzielić poglądu, że art. 142 ust. 1 ustawy "wśród spraw, w których wydawana jest decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeniach z tym związanych nie wymienia kwestii zabezpieczenia wierzytelności, bowiem to pojęcie nie mieści się w żadnym z wymienionych przedmiotów, w tym w kwestii rozliczeń". Skoro NSA w cyt. wyroku NSA z 12 maja 2015 r., I OSK 2292/13 zawarł w pojęciu "rozliczeń z tytułu zwrotu" podstawę prawną do orzekania o rozłożeniu należności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na raty, to należy konsekwentnie przyjąć, że w tym pojęciu mieści się również podstawa prawna do orzekania w przedmiocie stosownego zabezpieczenia tej należności – takie stanowisko prezentuje również E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2011, s. 765.

18 Z literalnej wykładni art. 141 ust. 2 ustawy wynika, że hipoteka nie jest jedynym możliwym sposobem zabezpieczenia wierzytelności gminy. Przez sformułowanie "stosowne zabezpieczenie" należy bowiem rozumieć wszystkie formy zabezpieczenia zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym np. poręczenie, zastaw, zastaw bankowy, gwarancję bankową albo zabezpieczenie wekslowe. Niemniej jednak decyzja administracyjna nie może być ich źródłem, ponieważ w tych przypadkach sposób zabezpieczenia zależy od woli dłużnika i wierzyciela, a czasem też i osoby trzeciej. Zatem przyjąć należy, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zawrzeć w decyzji o zwrocie nieruchomości rozstrzygnięcie w przedmiocie ustanowienia hipoteki na nieruchomości jedynie w przypadku, gdy strony nie ustanowiły innego sposobu zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego stosownie do art. 141 ust. 2 zd. 1 ustawy.

19 W powtórnym postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie, Wojewoda Podkarpacki wyznaczy stronom termin do ustanowienia stosownego zabezpieczenia należności Gminy Miasto Rzeszów z tytułu zwrotu nieruchomości. W przypadku bezskutecznego upływu tego terminu sam będzie zobowiązany do zawarcia w decyzji rozstrzygnięcia w przedmiocie ustanowienia hipoteki na nieruchomości.

20 Uznając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy oraz, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Wojewody Podkarpackiego.

21 Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a.