Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2023 r., I OSK 1643/22

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2023 r., I OSK 1643/22

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 779/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 23 lipca 2021 r., nr SKO.PS.4040.1019.2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 4 maja 2021 r. nr ŚR.81285-76/21, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz [...] kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 779/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 23 lipca 2021 r., nr SKO.PS.4040.1019.2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

3 Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

4 Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gniezna z dnia 4 maja 2021 r. nr ŚR.81285-76/21 odmawiającą przyznania [...] świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z tytułu opieki nad matką [...]. Zdaniem organu odwoławczego, [...] nie spełnia przesłanki w postaci rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2020 r. poz. 111, dalej u.ś.r., ustawa, o świadczeniach rodzinnych). Z akt sprawy wynika, iż odwołująca nigdy nie pracowała zawodowo ani nie była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba poszukująca i gotowa do podjęcia zatrudnienia. Trudno zatem doszukać się bezpośredniego związku przyczynowego między znacznym stopniem niepełnosprawności [...], a niepodejmowaniem pracy przez wnioskującą [...].

5 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wniosła [...].

6 Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, zasadnie organy uznały, że skarżąca nie spełniła jednej z przesłanek warunkujących uprawnienie do przedmiotowego świadczenia, przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki, a to z tego względu, że skarżąca nigdy nie pracowała - co zdecydowało o jego odmowie.

7 Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

8 1. naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

9 Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

10 Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

11 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

12 Skarga kasacyjna (środek odwoławczy) została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

13 Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

14 W rozpoznawanej sprawie [...] złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką - [...]. Bezspornym jest więc w sprawie, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką. Bezspornie również, jak ustalił organ, skarżąca nigdy nie podejmowała zatrudnienia, zatem na dzień składania wniosku nie zrezygnowała z pracy. Tym samym organy, a za nimi Sąd Wojewódzki uznały, że skarżąca nie spełnia przesłanki w postaci rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przewidzainą w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z akt sprawy wynika, iż odwołująca nigdy nie pracowała zawodowo ani nie była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba poszukująca i gotowa do podjęcia zatrudnienia.

15 Stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

16 1) matce albo ojcu,

17 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

18 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

19 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

20 - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

21 Z przytoczonej regulacji prawnej – w powierzchownym ujęciu literalnym – można ewentualnie usiłować wywodzić, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje uprawnionej osobie z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

22 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w sprawie niniejszej nie sposób jednak uwzględnić powyższy przepis w oderwaniu od założeń ustawy, w tym od art. 16 ust. 1 u.ś.r. zgodnie z którym, zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Inna wykładnia prowadziłaby przede wszystkim do naruszenia konstytucyjnej zasady równości, wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Literalna, językowa wykładnia art. 17 ust. 1, którą zastosował organ, nie może być uznana za w pełni prawidłową. Pomija ona bowiem zupełnie wykładnię systemową i funkcjonalną wskazanej normy. Należy w tym miejscu zwrócić także uwagę na zbieżność uregulowań świadczeń, o jakich mowa w art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zbieżność ta pozwala na stosowanie analogicznej wykładni tych samych przesłanek decydujących o przyznaniu każdego ze świadczeń. Powołane dwa przepisy zawierają tożsamy hipotetyczny stan faktyczny - sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze ściśle określonymi wskazaniami, co stanowi podstawę do konstytucyjnej wykładni przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wykładnia językowa użytego w art. 17 ust. 1 ustawy zwrotu "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" prowadzi do zróżnicowania osób sprawujących opiekę na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z pracy oraz na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czyli powstrzymują się od podejmowania pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki, co jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Przy wykładni tego uregulowania należy więc odrzucić wykładnię językową, wyłączającą z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, które nie podejmują zatrudnienia i dokonać wykładni prokonstytucyjnej prowadzącej do przyjęcia, że okoliczność sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożliwości podjęcia zatrudnienia w zupełności wypełnia przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". To z kolei oznaczać będzie, że przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozumieć także niepodejmowanie zatrudnienia, rezygnację z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z punktu widzenia celu omawianego świadczenia nie jest istotne, czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest przede wszystkim to, czy w jednym, i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą. Taka wykładnia znajduje pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że treść normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. pozbawiała prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, które nie podejmowały zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 września 2015 r. sygn. akt I OSK 225/15; z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 482/14; z dnia 16 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 279/14; z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 334/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 lipca 2023 r. sygn akt II SA/Gd 117/23 LEX nr 3586847).

23 Należy wskazać, że w szczególności przepisy prawa ulokowane w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a i b u.ś.r. zawierają wykaz świadczeń, których pobieranie przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (sprawującą opiekę) wyklucza jego przyznanie. Wśród tych okoliczności (negatywnych przesłanek) uniemożliwiających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie ma przesłanki, która stanowiłaby o konieczności (niezbędności) określonego uprzedniego zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym należy stwierdzić, że brak uprzedniego zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) przez osobę sprawującą opiekę (ubiegającą się w świadczenie pielęgnacyjne) nie powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane.

24 Z punktu widzenia założeń ustawy istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest przede wszystkim to, czy aktualnie, tj. w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, skarżąca nie podejmuje zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) w związku ze sprawowaniem opieki nad matką (zob. uchwała NSA z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2023r. sygn. akt I OSK 1468/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por. Prawo administracyjne. Zagadnienia ogólne i ustrojowe. Redakcja naukowa J. Blicharz, P. Lisowski, Warszawa 2022, s. 127).

25 Mając na względzie powyższe, trudno się więc nie zgodzić z zasadnością zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art 17 ust. 1 ustawy świadczeniach rodzinnych

26 Zarzut kasacyjny mimo, iż nieprawidłowo sformułowany, nie powiązany bowiem z naruszonym przepisem ustawy procesowej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznać należy za skuteczny w świetle wyżej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Błędnie zatem Sąd I instancji zaaprobował pogląd organów, że skarżącej nie należy się świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką – z uwagi na niepodejmowanie przez skarżącą pracy.

27 Mając na względzie, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona zachodziły podstawy do zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. i rozpoznania skargi. Z wyłożonych powodów skarga ta zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zarówno zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

28 O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., czyli jak w pkt II wyroku.