Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2010 r., I OSK 1590/09

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2010 r., I OSK 1590/09

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.H. i A.R. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 706/09 w sprawie ze skargi S. Z. i M. R. – G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od I.H. i A. R. w R. solidarnie na rzecz S. Z. i M. R. – G. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 706/09 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Sz. Z. i M. R.- G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]w przedmiocie reformy rolnej 1) uchylił zaskarżoną decyzję, 2) zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących Sz. Z. i M.R. – G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

3 Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

4 Sz. Z. i M.R. – G. wnioskami z dnia 8 lutego 2005 r., wystąpili do Wojewody Małopolskiego o wydanie decyzji stwierdzającej, że zespół dworsko - parkowy położony w B.F., składający się z parcel katastralnych pb nr 1 oraz pgr nr nr [...],[...], [...],[...], [...] i [...], objęty dawnym wykazem hipotecznym Iwh 420 tab. B.F.i, stanowiący byłą współwłasność S.i J. małż. Z., nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 z późn. zm.).

5 Wojewoda Małopolski rozpoznając w/w wniosek po raz kolejny decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] stwierdził, że przedmiotowy zespół dworsko -parkowy podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

6 Na skutek złożonego przez Sz. Z. i M. R. – G. odwołania sprawę rozpoznał Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który decyzją z dnia [...] lutego 2009 roku znak: [...], zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

7 W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że kluczowym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy była ocena możliwości wykorzystania wymienionego we wniosku zespołu dworsko - parkowego w "B.F." na cele reformy rolnej tj. wykazanie istnienia, nieistnienia związku funkcjonalnego pomiędzy tą nieruchomością, a pozostałymi gruntami o charakterze rolnym.

8 Zdaniem Ministra analiza takiego związku wymaga uwzględnienia wszelkich elementów, które wpływały na prowadzenie gospodarstwa rolnego. Powiązanie funkcjonalne wskazuje zatem na współzależność ośrodka centralnego (jakim z reguły był pałac lub dwór) z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej. W związku z powyższym stwierdził, że trudno wyobrazić sobie prawidłowe funkcjonowanie nieruchomości ziemskiej bez ośrodka centralnego i istnienie ośrodka centralnego bez dochodów z produkcji w gospodarstwie rolnym. Natomiast w jego ocenie, kwestią trzeciorzędną było usytuowanie siedziby właściciela (dwór) w stosunku do części nieruchomości użytkowanej rolniczo oraz to, czy właściciel osobiście zarządzał swym majątkiem z zabudowań pałacowych.

9 W związku powyższym, Minister stwierdził, że skoro pałac w "B.F." służył jako mieszkanie S. i J. małż. Z. jak ustalono w toku niniejszego postępowania, to stanowił on główny ośrodek decyzyjny prowadzonego gospodarstwa, albowiem to właściciele majątku decydowali o głównych kierunkach jego rozwoju, prowadzonych przedsięwzięciach gospodarczych, zaciąganiu zobowiązań czy przeznaczeniu poszczególnych gruntów, a w jego obrębie zamieszkiwały osoby zatrudniane przez nich w gospodarstwie. Podkreślił również, że to właściciele decydowali o personalnej obsadzie poszczególnych stanowisk i zakresie ich obowiązków, a dochody z przedmiotowego majątku stanowiły ich główne źródło utrzymania. Organ odwoławczy wskazał, iż w bezpośrednim sąsiedztwie pałacu znajdowała się: stodoła, obora, stajnia, chlewnia, magazyn, spichlerze i wozownia, a w budynku, który sąsiadował z dworkiem znajdowała się kuchnia, stołówka oraz pomieszczenia mieszkalne dla służby oraz ogródek warzywny. Na terenie zespołu dworsko-pałacowego znajdowały się więc budynki mieszkalne przeznaczone dla pracowników zatrudnionych w majątku oraz budynki gospodarcze. Natomiast droga wjazdowa do zespołu dworsko - parkowego prowadziła przez gospodarstwo rolne. Fakt, ze na parcelach stanowiących przedmiot wniosku znajdowały się budynki mieszkalne, w których mieszkał zarządca i pracownicy świadczy o połączeniu funkcjonalnym tych działek z resztą majątku o charakterze rolniczym, gdyż gospodarstwo rolne nie mogło prawidłowo funkcjonować bez siły roboczej, czy zarządcy.

10 W konkluzji Minister stwierdził że, o ile określona część nieruchomości nie była prawnie wyodrębniona z nieruchomości służącej produkcji rolnej, to nie podlegała ona przejęciu tylko wtedy, gdy stanowiła osobne przedsiębiorstwo służące działalności produkcyjnej lub handlowej nie będącej działalnością rolniczą, a co do zasady, charakteru mienia wyłączonego spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie mogły mieć części rezydencjalne nieruchomości ziemskiej usytuowane w obrębie posiadłości o charakterze rolnym, gdyż one zasadniczo pozostawały w związku funkcjonalnym i gospodarczym z resztą nieruchomości i stanowiły nieruchomość ziemską w rozumieniu art. 2 ust. 1 dekretu o przeprowadzeniu nieruchomości rolnej. W związku z powyższym, organ odwoławczy uznał, że zespół dworsko - parkowy wchodzący w skład majątku ziemskiego "B.F.", stanowił integralną część majątku, określanej w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej mianem nieruchomości ziemskiej.

11 Natomiast odnosząc się do zarzutów wnioskodawców, że przedmiotowy zespół pełnił jedynie funkcję mieszkalno - rekreacyjno - reprezentacyjną, organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła zespół rezydencjalno - rolniczo - sadowniczy, co m. in. wynika z opracowanego w latach 1988 - 1989 r. studium konserwatorskiego Akademickiej Pracowni Architektury. Obiekt stał się własnością prof. Z. ok. 1890 r., który wzniósł nowy dwór, wokół założył park oraz zagospodarował sadami południowe zbocze Wzgórza B. Całe założenie składało się z trzech połączonych kompozycyjnie ze sobą części: zespołu dworsko - parkowego, zespołu folwarcznego i zespołu sadów wraz ze stawem. W ocenie Ministra, zabudowania dworskie nie wykazywały cechy odrębności od nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym. Brak zatem podstaw do stwierdzenia ich niepodpadania pod działanie reformy rolnej. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego istniały powiązania funkcjonalne pałacu z resztą majątku poprzez więzi finansowe. Majątek, w którym zdecydowaną większość stanowiły grunty orne, dostarczał środków finansowych na utrzymanie zespołu pałacowo-parkowego, oraz żywności dla mieszkańców pałacu. Minister wskazał także, iż z mapy ewidencyjnej majątku bezspornie wynika, że przedmiotowy pałac wraz z parkiem nie był wydzieloną enklawą wśród obcych gruntów, lecz otoczony był kompleksem użytków rolnych należących do właścicieli tego majątku. W związku z czym, przedmiotowy zespół dworsko - parkowy stanowił terytorialnie i przestrzennie jednolitą całość, powiązaną z pozostałą częścią nieruchomości stanowiąc jedną nieruchomość ziemską. Z kolei odnosząc się do argumentu wnioskodawców, że o wyodrębnieniu parku z reszty nieruchomości świadczy ogrodzenie i wewnętrzna aleja dojazdowa, stwierdził, że nie podważa to występowania związku funkcjonalnego, gdyż ogrodzenia oraz bramy wjazdowe mieściły się w ówcześnie obowiązujących normach społecznych oraz obyczajowych i służyły zapewnieniu prywatności właścicielowi majątku ziemskiego, jego rodzinie, domownikom oraz gościom, a więc rozerwaniu więzi funkcjonalnych z majątkiem ziemskim. Usytuowanie zespołu dworsko-parkowego wskazuje na to, iż należy traktować go jako ośrodek gospodarczy. Ponadto, z dokumentów zebranych w sprawie jednoznacznie wynika, iż przyległe grunty otaczające wnioskowaną nieruchomość miały charakter rolny.

12 W konsekwencji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że przedstawione okoliczności jednoznacznie świadczą, iż pomiędzy dworem, a resztą nieruchomości położonych w majątku "B.F.", zachodził związek funkcjonalny uzasadniający podpadanie tego pałacu i parku pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

13 Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Sz.Z. i M.R. – G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

14 Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili:

15 - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U, Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej: P.p.s.a., przez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny sprawy oraz materiału dowodowego w niej zgromadzonego, a także dokonywanie ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy wbrew zasadom logicznego rozumowania oraz przez wybiórcze traktowanie materiału dowodowego, a poza tym, naruszenie art. 7 K.p.a.

16 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez niewystarczające i błędne uzasadnienie decyzji. Ponadto, skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 6 K.p.a.,

17 art. 7 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez wydanie decyzji wbrew powszechnie obowiązującemu stanowisku wyrażonemu w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r.

18 - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 2 ust. 1 lit. e) oraz art. 2 ust. 2 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, przez jego błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że zabudowana dworem nieruchomość o funkcji wyłącznie rekreacyjno-reprezentacyjnej. a nie rolnej wraz z otaczającym ją parkiem, jako nie posiadająca charakteru rolnego stanowi część "nieruchomości ziemskiej" w rozumieniu tego przepisu i jest "funkcjonalnie" związana z pozostałą częścią majątku, a ponadto błędną wykładnię przez przyjęcie stanowiska, że decydujące znaczenie dla oceny czy dana nieruchomość podpadała pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej miała powierzchnia ogólna nieruchomości, w sytuacji, gdy w jej skład nie wchodziły w ogóle użytki rolne oraz, że co do zasady budynki, w tym dwory i pałace mogły podlegać upaństwowieniu w ramach reformy rolnej.

19 Skarżący zarzucili także błędne zastosowanie rozszerzającej wykładni przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, w szczególności dotyczącej podpadania zespołów dworsko-parkowych pod działanie dekretu PKWN z 1944 roku tylko z uwagi na związek finansowy tj. przez czerpanie dochodów z gospodarstwa oraz terytorialny tj. bezpośrednie sąsiedztwo zespołu dworsko-parkowego z resztą majątku, z czego organ "automatycznie" wywiódł związek funkcjonalny, wbrew utrwalonemu w orzecznictwie stanowisku, iż przepisy pozbawiające prawa własności nie podlegają wykładni rozszerzającej.

20 Ponadto, w przedmiotowej skardze wskazali na naruszenie art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 roku Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 roku (Dz. U. z 1995 roku Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku, a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz Uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji

21 o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 roku Nr 61, poz. 284) przez pozbawienie zaskarżoną decyzją prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości (prawa własności nieruchomości) stanowiących zespół dworsko-parkowy w B.F

22 Dodatkowo skarżący wskazali na naruszenie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej przez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przepis nie posiadający rangi ustawowej mógł stanowić podstawę prawną konfiskaty mienia S. i J. Z.

23 Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Małopolskiego stwierdzającej, że zespół dworsko-parkowy położony w B. F., stanowiący współwłasność S. i J. i małżonków Z. podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 06 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

24 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

25 Prezydent Miasta K. - uczestnik przedmiotowego postępowania, pismem z dnia 24 czerwca 2009 r., również wniósł o oddalenie skargi.

26 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

27 W uzasadnieniu wyroku podał, że przedmiotowa nieruchomość stanowiąca zespół dworsko-parkowy położony w B.F., wchodziła w skład majątku ziemskiego o łącznej powierzchni 125,4150 ha ( z czego 117,6048 ha stanowiły użytki rolne ) i łącznie z nim została przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Stosownie do treści tego przepisu na cele reformy rolnej przeznaczone zostają nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Przy czym w/w dekret nie zdefiniował pojęcia nieruchomości ziemskiej na potrzeby przeprowadzenia reformy rolnej.

28 W związku z tym, Sąd pierwszej instancji odwołując się do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990r. W 3/89 (OTK 1990, poz. 26, s. 174) oraz uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006r. sygn. akt I OPS 2/06, przyjął, że przez pojęcie "nieruchomości ziemskiej" należy rozumieć nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, a więc nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że za nieruchomość ziemską należy uznać nieruchomość wykorzystywaną i przeznaczoną na cele rolnicze.

29 Ponadto, Sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowienia rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reformy Rolnej z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, jako aktu wykonawczego do dekretu, nie mogły rozszerzać zakresu jego działania.

30 Poza tym, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zdanie pierwsze ust. 1 art. 2 dekretu w pierwotnym brzmieniu wskazywało na "nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym", a zatem nowelizacja dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz.9), w wyniku której skreślono słowa "o charakterze rolniczym", nie mogła wywierać skutków prawnych w postaci przejścia na własność Państwa w dniu 13 września 1944 r. innych nieruchomości niż "nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym".

31 W związku z powyższym, dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nie dotyczył wszelkich nieruchomości, a jedynie nieruchomości określonego rodzaju, a mianowicie nieruchomości, które mogły służyć realizacji celów wskazanych w art. 1 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a zatem nieruchomości o charakterze rolniczym.

32 Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie należało ocenić, czy przedmiotowy dworek w B.F. wraz z otaczającym go parkiem stanowił nieruchomość ziemską, która mogła być wykorzystywana na cele rolnicze, ewentualnie czy był on powiązany funkcjonalnie z gospodarstwem rolnym. Związek funkcjonalny to bowiem związek odpowiadający potrzebom, przydatny, użyteczny, związek z daną funkcją, odnoszący się do niej (Słownik języka polskiego, pod red. J.Karłowicza, A.Kryńskiego, W.Niedźwieckiego t. I str. 783 Warszawa 1998 r). Wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniano, że związek taki zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie nie tylko zespołu pałacowo (dworsko) - parkowego bez gospodarstwa rolnego, ale też gospodarstwa rolnego bez zespołu pałacowo (dworsko) - parkowego. Podkreślono, że polskie dwory (pałace) nie były związane z produkcją rolną, lecz były integralną częścią otaczających ich parków. Dla istnienia takiego związku nie wystarcza bowiem wyłącznie związek podmiotowy, przez osobę właściciela, ani też same powiązania finansowe i terytorialne (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2006 r. sygn. akt I OSK 28/2006 oraz z dnia 5 marca 2003 r. sygn. akt IV SA 1593/02, z dnia 19 września 2000 r. sygn. akt IV SA 451/00).

33 Zdaniem Sądu pierwszej instancji ze zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego wynika, że między przedmiotowym zespołem dworsko - parkowym, a pozostałą częścią majątku ziemskiego J. i S. Z. w B.F. nie istniał związek funkcjonalny uzasadniający twierdzenie, iż dworek mógł być wykorzystany na cele reformy rolnej oraz aby pomiędzy zespołem dworsko - parkowym, a pozostałą częścią nieruchomości zachodziła zależność funkcjonalna, wskazująca na niemożność funkcjonowania obu tych części majątku w B.F. oddzielnie.

34 W ocenie Sądu pierwszej instancji zespół dworsko - parkowy w B. F. stanowił terytorialnie wydzieloną część majątku ziemskiego będącego przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa własnością S. i J. Z. i spełniał wyłącznie funkcję reprezentacyjno-rekreacyjną letniej rezydencji. Ponadto, małżonkowie Z. nie zajmowali się produkcją rolną, a dwór dzierżawili dzierżawcy nazwiskiem Bergier. S. Z. pracował jako profesor na Uniwersytecie Jagiellońskim w latach 1929 – 1939 r. Małżonkowie Z. gospodarstwem w B.F. zajęli się osobiście dopiero po wybuchu II wojny światowej, kiedy to S.Z. stracił pracę na Uniwersytecie Jagiellońskim i opuścili Kraków. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 listopada 2003r. sygn. akt IV SA 4973/02, stwierdził, iż okres okupacji w latach 1939 - 1944 nie mógł być miarodajny dla oceny związku funkcjonalnego między budynkiem dworu a resztą majątku ziemskiego.

35 Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedmiotowy dworek stanowił, zatem odrębną (od pozostałej części nieruchomości ziemskiej) całość, co wynika także, z dokumentacji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] maja 2007 r., albowiem stanowił on geodezyjnie i fizycznie wyodrębnioną całość, a granica pomiędzy częścią reprezentacyjną i folwarczną jest aktualna do dzisiaj w postaci zachowanej wewnętrznej alei dojazdowej, stanowiącej oś kompozycyjną założenia. Z opracowanego w latach 1988 - 1989 studium konserwatorskiego Akademickiej Pracowni Architektury, wynika, że majątek ten składał się z trzech połączonych części: zespołu dworsko - parkowego, zespołu folwarcznego i zespołu sadów wraz ze stawem. A zatem przedmiotowy zespół dworsko - parkowy położony w B.F. pełnił funkcję mieszkalną, stanowił dom rodzinny zamieszkujących tam osób i w żaden sposób nie był organizacyjnie, czy też funkcjonalnie powiązany z pozostałą częścią nieruchomości stanowiącą gospodarstwo rolne, zaś wszelka działalność rolnicza, odbywała się poza tą nieruchomością. Przy czym, w ocenie Sądu pierwszej instancji nieruchomość rolna w żaden sposób nie korzystała z nieruchomości dworsko-parkowej i funkcjonowała w pełni samodzielnie, a dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego kompleks dworsko - parkowy był więc zbędny. Zespół dworsko-parkowy mógł funkcjonować samodzielnie bez gospodarstwa rolnego służąc jako miejsce zamieszkania dla rodziny właściciela.

36 Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który stwierdził, że o istnieniu związku funkcjonalnego między zespołem dworsko - pałacowym a resztą gospodarstwa rolnego decydowała osoba właściciela, który podejmował kluczowe decyzje dotyczące tego gospodarstwa oraz, że majątek ziemski służył utrzymaniu zespołu dworsko-parkowego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przy badaniu związku funkcjonalnego pomiędzy dworem, a majątkiem ziemskim nie można przyjąć za decydujące kryterium podmiotowego, gdyż w przeważającej większości przypadków właścicielem zespołu dworsko - parkowego oraz gospodarstwa rolnego była ta sama osoba. Z faktu, iż właściciel miał decydujący głos w sprawach związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego oraz, że czerpał z niego pożytki, nie można wyprowadzać oceny, że funkcjonowanie gospodarstwa rolnego było uzależnione od funkcjonowania zespołu dworsko - parkowego.

37 Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto o przepis art. 200 i art. 205 § 2 cyt. ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.)

38 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego uczestnik postępowania Instytut Hodowli i Aklimatyzacji Roślin w R.reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił: naruszenie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez ingerencję w słuszności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] oraz decyzji organu pierwszej instancji.

39 Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania i zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

40 W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd pierwszej instancji podważył ustalenia stanu faktycznego i słuszność podjętych decyzji administracyjnych poprzez stwierdzenie, że nie zachodził związek funkcjonalny pomiędzy zespołem dworkowo-parkowym a pozostałą częścią nieruchomości rolnych. W ocenie kasatora, Sąd pierwszej instancji dokonał interpretacji ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji publicznej w przedmiotowym postępowaniu, lecz nie wskazał żadnego przepisu postępowania, którego naruszenia dopuścił się on orzekając w tej sprawie. Podstawy takiej nie stanowi bowiem odmienna ocena materiału dowodowego i przedstawienie własnych wniosków co do stanu faktycznego i słuszności podjętych decyzji.

41 Poza tym, kasator nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji dotyczącego interpretacji pojęcia nieruchomości ziemskiej, wskazując, że w obu zaskarżonych decyzjach stwierdzono, iż sporna nieruchomości miała charakter rolny.

42 W konsekwencji autor skargi kasacyjnej stwierdził, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, gdyż dokonał interpretacji ustaleń faktycznych, które zostały dokonane w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji oraz potwierdzone decyzją organu drugiej instancji łącznie z uzasadnieniem podjętych decyzji.

43 Sz.Z. i M.R. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie od uczestnika postępowania Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin w R. na ich rzecz kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu kasacyjnym.

44 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

45 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a sposób sformułowania i uzasadnienia zawartego w niej zarzutu i wniosku wskazuje na niepełne zrozumienie przez jej autora zasad postępowania kasacyjnego.

46 W związku z tym na wstępie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Stosownie do treści art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. skarga kasacyjna musi spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono kwestionowane w całości czy w części oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Nieodzownym elementem skargi kasacyjnej jest także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zaskarżonym wyrokiem. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej musi zawierać rozwiniecie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym dokładnie polegało naruszenie przez Sąd pierwszej instancji wskazanej przez kasatora normy prawnej.

47 Zgodnie z art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania albo obu tych naruszeniach łącznie. Uchybienie normom materialnoprawnym może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Naruszenie przepisów postępowania może mieć taka samą formę, jednakże stanowi ono podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia to nieprawidłowe zrekonstruowanie treści konkretnej normy prawnej, zaś przez niewłaściwe zastosowanie należy rozumieć dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do określonego stanu faktycznego. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni kasator winien więc wykazać jak dany przepis prawa należy odczytywać oraz wyjaśnić, dlaczego interpretacja przepisu zaakceptowana przez sąd administracyjny jest wadliwa. W uzasadnieniu zarzutu niewłaściwego zastosowania należy natomiast przeprowadzić wywód dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany.

48 Prawidłowe sformułowanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych ma istotne znaczenie z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony art. 183 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a. W myśl tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przyczyny enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje ponownie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji ani nie bada w całości legalności postępowania sądowego. Kierunek czynności kontrolnych, jakie może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku wyznaczają sformułowane w skardze kasacyjnej podstawy. Może on więc uwzględnić tylko te przepisy, których naruszenie kasator wyraźnie w skardze kasacyjnej zarzucił. Nie jest natomiast władny analizować, czy Sąd pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów prawa. Nie jest bowiem dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków ani konkretyzowanie oraz uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej.

49 Z uwagi na wskazane granice postępowania kasacyjnego oraz na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, ustawodawca w art. 175 § 1 P.p.s.a. określił krąg podmiotów uprawnionych do sporządzenia omawianego środka zaskarżenia. Wprowadzenie tzw. przymusu adwokacko-radcowskiego miało gwarantować sporządzenie skargi kasacyjnej na odpowiednim poziomie merytorycznym i formalnym, umożliwiającym dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, ale nie w pełni odpowiada przedstawionym wymogom.

50 Po pierwsze wskazać należy na wadliwość w sformułowaniu wniosku skargi kasacyjnej, poprzez brak określenia, czego żąda skarżący ponad uchylenie zaskarżonego wyroku, a więc czy przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżony wyrok – art. 185 § 1 P.p.s.a., czy też rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny – art. 188 P.p.s.a.

51 Po drugie autor skargi kasacyjnej nie wskazał rodzaju naruszenia prawa (materialnego lub procesowego) stosownie do treści art. 174 pkt 1 lub 2 P.p.s.a. oraz sposobu jego naruszenia. Poza wskazanymi uchybieniami konstrukcyjnymi zauważyć należy, iż zastrzeżenia nasuwa również sposób sformułowania zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych "poprzez ingerencję słuszności rozstrzygnięcia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w tym decyzji organu I instancji". Nie wskazano bowiem co skarżący właściwie zarzuca.

52 Wątpliwości tych nie usuwa również uzasadnienie skargi kasacyjnej. Wprawdzie kasator ma prawo do nowego uzasadnienia podstawy kasacyjnej w postaci nowej argumentacji to jednak art. 183 § 1 P.p.s.a. nie uprawnia do późniejszego, po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, rozszerzenia podstaw kasacyjnych, czy też ich późniejszego powoływania, określania, precyzowania (por. postanowienie NSA z dnia 13 maja 2004 r. sygn. akt OSK 56/04, Lex nr 237175). W związku z powyższym, pisma złożonego przez autora skargi kasacyjnej w dniu 15 stycznia 2010 r., a więc po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej nie można traktować, jako "doprecyzowania" skargi kasacyjnej. Owo uzupełnienie sprowadzało się do określenia podstawy kasacyjnej jako naruszenia art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegającego na błędnej wykładni, co spowodowało rozpoznanie sprawy przez WSA z uwzględnieniem innych kryteriów niż kryterium legalności (tym samym przekraczające granice ustawowej kognicji).

53 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena o braku zasadności stawianego zarzutu nie wynika z tego, że nie było możliwe zaakceptowanie, "doprecyzowania" podstawy kasacyjnej. W istocie chodziło bowiem o to, czy rzeczywiście Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę z uwzględnieniem innych kryteriów niż kryterium legalności. Powołany przepis normuje bowiem zakres działania sądów administracyjnych, poprzez wyznaczenie kryteriów kontroli. Wobec tego kasator powinien był wyjaśnić, na czym polegała wadliwość dokonanej przez Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w wyniku której nie doszło w istocie do dokonania wymiaru sprawiedliwości. Tymczasem z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej można jedynie wnioskować, że zmierza ona do zakwestionowania przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia stanu faktycznego sprawy i dokonanej oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Autor skargi kasacyjnej zarzuca bowiem Sądowi pierwszej instancji, iż dokonał odmiennej od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oceny prawnej stanu faktycznego. Kwestionowanie prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji, nie może być jednak utożsamiane z naruszeniem powołanego w skardze kasacyjnej przepisu, a jedynie z ewentualnym naruszeniem innych przepisów sądowoadministracyjnych. Naruszenie art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie może bowiem stanowić samoistnej podstawy naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego bez wskazania konkretnej normy procesowej, która została naruszona (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r. II FSK 503/07, Lex nr 473579).

54 Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).