Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2011 r., I OSK 1563/10

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2011 r., I OSK 1563/10

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska, Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska, po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.N. i D.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 111/10 w sprawie ze skargi B.N. i D.N. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. II SA/Wa 111/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. i D.N. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym.

3 Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

4 Decyzją z dnia [...] 2009 r., nr [...], Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. i D.N. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] 2009 r., nr [...], o odmowie wydania B.N. i D.N. decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w W.

5 W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w sytuacji wyjątkowej, dyrektor oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. W takiej sytuacji organ administracji rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego w granicach obowiązującego prawa, co oznacza, że wydanie decyzji powinno być poprzedzone wyczerpującym zebraniem całego materiału dowodowego, dokładnym wyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych, a także wszechstronnym i wnikliwym rozważeniem całokształtu materiału dowodowego. Podkreślił, że nawet zaistnienie przesłanki wyjątkowości sytuacji daje organowi wyłącznie potencjalną możliwość przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, a nie prawny obowiązek przyznania takiego prawa. W takiej sytuacji interpretując pojęcie "sytuacja wyjątkowa" należy odwołać się do definicji zawartej w Słowniku Języka Polskiego, stosownie do której na wyjątkowość sytuacji składa się bardzo rzadkie, wyróżniające się czymś, szczególne, osobliwe – położenie w jakim się ktoś znajduje.

6 W ocenie organu B.N. i D.N. nie wykazali, że w ich przypadku zaistniała wyjątkowość sytuacji, bowiem o tej przesłance nie może przesądzać wskazana przez strony okoliczność braku tytułu prawnego do innego lokalu, brak środków finansowych na jego zakup, a także ewentualne problemy ze zmianą szkoły dzieci. Sytuacje takie – zdaniem organu – nie należą do wyjątków i dotyczą bardzo wielu rodzin, a ponadto gdyby intencją ustawodawcy, wyrażoną w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, miało być przyznanie prawa do lokalu w razie braku uprawnienia do innego lokalu lub braku możliwości zakupu mieszkania we własnym zakresie, to byłoby to wyrażone expressis verbis w treści ustawy. Celem tego artykułu nie było ustanowienie podstawy do pomocy o charakterze wyłącznie socjalnym dla osób, które nie mają prawa do żadnego lokalu lub nie mogą zaspokoić swoich potrzeb we własnym zakresie, bowiem służą temu inne instytucje działające na innych podstawach prawnych. Pogląd ten, w ocenie organu, jest zbieżny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1848/06. Organ wskazał również, iż D.N. otrzymuje wynagrodzenie zasadnicze w wysokości 2 300,44 zł brutto miesięcznie, a jego żona w wysokości 1 300,00 zł brutto miesięcznie, a zatem, biorąc pod uwagę udokumentowane dochody z tytułu wykonywanej pracy, zainteresowani mogą starać się wynająć mieszkanie w oparciu o powszechnie praktykowany wynajem lokali mieszkalnych.

7 Organ wskazał również, że zadaniem ustawowym Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych. Dlatego też zasób mieszkaniowy, pozostający w dyspozycji Agencji, przeznaczony jest na zaspokojenie ich potrzeb. Interes żołnierzy zawodowych oczekujących na lokal mieszkalny góruje nad interesem innych osób. Aktualnie sytuacja mieszkaniowa w Warszawie jest bardzo trudna, ponieważ na ten lokal czeka 1349 żołnierzy służby zawodowej wraz z rodzinami i 617 żołnierzy samotnych.

8 Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B.N. i D.N., żądając uchylenia jej i utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] 2009 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

9 Zakwestionowanej decyzji skarżący zarzucili:

10 - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił zbrojnych RP poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie,

11 - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77, 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a.

12 oraz podnieśli, że decyzja ta nosi cechy dowolności, ponieważ organ rozstrzygający nie oparł się na całym materiale dowodowym zebranym w sprawie, a załatwienie sprawy nie zostało poprzedzone wszechstronnym i dogłębnym rozważeniem wszystkich okoliczności faktycznych. Skarżący wskazali również, że przesłanka wyjątkowości sytuacji została w ich przypadku spełniona, bowiem wykazali, iż nie są w stanie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych na rynku wtórnym, jak i nie jest możliwy do zrealizowania wynajem mieszkania na wolnym rynku.

13 Nadto, w ocenie skarżących, organ błędnie wskazywał na faktyczny dochód rodziny jedynie w kwocie brutto, nie uwzględniając wydatków stałych, na które składają się podstawowe opłaty związane z jej funkcjonowaniem, co znacząco ogranicza możliwości finansowe. Ponadto podkreślili, że D.N. jest pracownikiem cywilnym wojska, a więc wykazał stały związek z wojskiem poprzez ciągłość zatrudnienia w jednostkach wojskowych oraz podnieśli, że organ w zaskarżonej decyzji nie wykazał, że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] istotnie jest niezbędny do zakwaterowania żołnierza służby stałej wraz z rodziną, a zatem nie stanowi ona, że interes żołnierzy zawodowych oczekujących na realizację swoich uprawnień mieszkaniowych góruje nad interesem skarżących.

14 W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe faktyczne i prawne argumenty.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i dlatego też na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił ją.

16 W uzasadnieniu swojego stanowiska Sąd wskazał, że materialnoprawną przesłanką zaskarżonej decyzji jest przepis art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, który stanowi, że w sytuacji wyjątkowej, dyrektor oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Nadto Sąd wyjaśnił, iż z użytego sformułowania "może wydać" wynika, iż podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ decyzyjny posiada swobodę działania i możliwości wyboru określonego załatwienia sprawy. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest zatem ograniczona. Sąd może badać tylko, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych.

17 W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ w sposób prawidłowy dokonał niezbędnych ustaleń i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Ponadto wyjaśnił, iż w jego ocenie, w świetle art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, sytuacją wyjątkową będzie taka sytuacja, która świadczy nie tylko o braku możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przez osobę ubiegającą się o prawo zamieszkiwania we własnym zakresie, lecz musi wynikać także z innych obiektywnie istniejących okoliczności takich jak: szczególnie trudna sytuacja życiowa, ciężka choroba, kalectwo lub zdarzenie losowe.

18 Zwrot "sytuacja wyjątkowa" jest pojęciem niedookreślonym i wymaga każdorazowo wykładni w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Celowym, w ocenie Sądu, wydaje się w związku z tym odwołanie do definicji słownikowej określenia "wyjątkowy", zgodnie z którą jest to: bardzo rzadki, wyróżniający się czymś, szczególny, osobliwy. Nadto Sąd podkreślił, że wykazanie istnienia "sytuacji wyjątkowej" spoczywa na stronie ubiegającej się o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

19 W rozpatrywanej sprawie – zdaniem Sądu pierwszej instancji – nie sposób uznać, by skarżący wykazali, iż położenie w jakim się znajdują, można określić mianem "sytuacji wyjątkowej". Obydwoje małżonkowie osiągają łącznie dochody z tytułu zatrudnienia w kwocie ok. 3 600 zł brutto miesięcznie, a na utrzymaniu mają dwóch synów w wieku 12 i 15 lat. Okoliczność, iż osiągane dochody są niewystarczające na wynajęcie lokalu mieszkalnego, a tym bardziej na jego zakup nie upoważniają do uznania zaistnienia sytuacji jako wyjątkowej. W podobnym położeniu są również dziesiątki tysięcy rodzin w naszym kraju, co świadczy o powszechności, a nie wyjątkowości takiego zjawiska. Ponadto celem omawianej regulacji z całą pewnością nie był zamiar ustanowienia podstawy do pomocy powszechnej o charakterze socjalnym, albowiem udzielają jej inne instytucje przewidziane w odrębnych przepisach. Gdyby intencją ustawodawcy było zapewnienie takiej pomocy, wyraziłby to expressis verbis w treści ustawy.

20 W dalszej części uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę, że podstawowym celem ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, określającej zasady gospodarowania przez Wojskową Agencję Mieszkaniową w imieniu Skarbu Państwa nieruchomościami stanowiącymi jego własność, jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych, a nie innych osób. Stąd też podnoszone w skardze okoliczności, że skarżący D.N. jest cywilnym pracownikiem wojska, a nadto wykazał stały związek z resortem obrony poprzez ciągłość zatrudnienia w jednostkach wojskowych, nie mogą przemawiać za wyjątkowością sytuacji jego rodziny.

21 Wbrew zarzutowi skargi, zdaniem Sądu, organ nie ma obowiązku wykazywania, że przedmiotowy lokal mieszkalny jest niezbędny do zakwaterowania żołnierza służby stałej, albowiem wymóg taki nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Nie jest to konieczne, co zdają się sugerować skarżący, do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Ponad wszelką wątpliwość lokal ten znajduje się w zasobach Wojskowej Agencji Mieszkaniowej i w pierwszej kolejności winien być przeznaczony na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy, skoro potrzeby takie występują i w dodatku nie zostały przez skarżących zakwestionowane.

22 W ocenie Sądu Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wydał zaskarżone rozstrzygnięcie po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, w oparciu o prawidłową podstawę prawną oraz uzasadnił je zgodnie z wymogami określonymi w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

23 Ponadto Sąd wskazał, że nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 powołanej ustawy, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.

24 Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli D.N. i B.N., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

25 1) naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegającej na przyjęciu, iż niespełnione zostały określone w ww. przepisie przesłanki.

26 2) naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

27 art. 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżących;

28 art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez poczynienie błędnych ustaleń faktycznych, a także niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których organ odmówił mocy dowodowej dowodom wnioskowanym przez stronę.

29 Uwzględniając powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu

30 Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji.

31 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę wszystkich argumentów podniesionych przez skarżących, a zmierzających do wykazania, że w ich przypadku mamy do czynienia z sytuacja wyjątkową w rozumieniu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a decyzja organu nosi cechy dowolności, albowiem organ nie wziął pod uwagę w toku postępowania administracyjnego dokumentów przedłożonych przez skarżących, tj. ciągłości zatrudnienia skarżącego w jednostkach organizacyjnych resortu Obrony Narodowej oraz nieatrakcyjnego położenia lokalu, którego skutkiem jest brak zainteresowania tym lokalem. Podniesiono również, że Sąd przyjmując stanowisko organu dopuścił się błędnej oceny materiału dowodowego, albowiem organy wskazując na dochody skarżących podali kwotę brutto, podczas gdy kwotą którą faktycznie można rozporządzać jest kwota netto. A kwota 2 646,20 zł netto na cztery osoby, zdaniem autora skargi kasacyjnej, świadczy o ich trudnej sytuacji finansowej. Ponadto okolicznością przemawiająca za uznaniem sytuacji skarżących kasacyjnie jako wyjątkowej jest fakt, że ich synowie (14 i 16 lat) wymagają terapii i zajęć rewalidacyjnych, a ewentualna zmiana miejsca zamieszkania utrudniałaby odbywanie tej terapii.

32 W dalszej części uzasadnienia autor skargi kasacyjnej wskazał, że organ winien być również obrońcą interesów jednostki zgodnie z zasadami sprawiedliwości społecznej, albowiem indywidualny interes jednostki i interes państwa są interesami równorzędnymi. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Dlatego też, zdaniem skarżących kasacyjnie, właściwy organ administracyjny w swojej decyzji powinien wykazać, uwzględniając w szczególności wyjątkowość sytuacji skarżących tj. ich ciężką sytuację rodzinną i finansową, iż o przedmiotowy lokal ubiegają się określeni żołnierze zawodowi, a odmowna decyzja w stosunku do skarżących nie spowoduje sytuacji pustostanu w odniesieniu do tego lokalu.

33 Ponadto, w ocenie autora skargi kasacyjnej, organ winien wykazać, że przedmiotowy lokal jest niezbędny do zakwaterowania żołnierza służby stałej. Zauważono również, że usytuowanie lokalu na parterze, w bliskim sąsiedztwie kanału zsypowego oraz w pobliżu lokali biurowych, znacznie obniża walory użytkowe tego mieszkania i poddaje w wątpliwość gotowość objęcia tego lokalu przez inne osoby. Zatem, zdaniem autora skargi kasacyjnej, w tej sytuacji należy wykluczyć sytuację, że lokal ten po opuszczeniu go przez skarżących będzie pustostanem. Jako dodatkowy argument przeciwko decyzji odmownej wskazano, iż skarżący zamieszkują w tym lokalu od 1997 r., co w sposób oczywisty skutkuje powiązaniem ich życia rodzinno-zawodowego z tym lokalem.

34 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

35 Na wstępie koniecznym jest podkreślenie, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. Dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu także przesłanki, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W pozostałych przypadkach zakres postępowania kasacyjnego wyznacza sam skarżący przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Sąd kasacyjny nie może tych podstaw kasacyjnych uzupełniać czy w inny sposób modyfikować, a tym samym nie jest uprawniony do oceny zaskarżonego orzeczenia pod katem innych przepisów, których naruszenia strona sama nie zarzuciła wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu.

36 Niniejsza skarga kasacyjna podlegająca rozpoznaniu w tych granicach nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

37 Zgodnie z art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego lub (ewentualnie także) na podstawie obrazy przepisów postępowania. W przypadku powołania się na obie dopuszczalne podstawy kasacyjne, w pierwszej kolejności - co do zasady - rozpoznaniu podlega zarzut dotyczący uchybień procesowych.

38 Autor skargi kasacyjnej, wytykając uchybienia procesowe, zarzucił WSA w Warszawie wyłącznie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego a to art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Wskazane przepisy procedury administracyjnej stosował w postępowaniu organ administracji, natomiast Sąd I instancji ich nie stosował, albowiem wykonując obowiązek sądowej kontroli legalności zaskarżonych decyzji oceniał jedynie prawidłowość ich zastosowania. Adresatem zarzutu naruszenia prawa procesowego (podobnie jak i materialnego) jest Sąd I instancji a nie organ administracji, natomiast procedura w oparciu o którą Sąd dokonywał oceny legalności zaskarżonych decyzji określona została w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże w skardze kasacyjnej nie zamieszczono zarzutu naruszenia tej procedury sądowoadministracyjnej wobec zaskarżonego wyroku, lecz mimo tej wadliwości skargi kasacyjnej należało odnieść się do podniesionych zarzutów naruszenia prawa procesowego, co wynika w szczególności z uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, w której przyjęto, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych- publikowane ONSAiWSA 2010/1/1, Glosa 2009/4/138.

39 W rozpoznawanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny sprawy został wyjaśniony przez organy administracji w sposób właściwy zgodnie z wymogami art. 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. co zostało przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonych do Sądu I instancji decyzji, niewątpliwie odpowiadających wymogom art. 107 § 3 k.p.a., zatem wskazane w kasacji zarzuty naruszenia w/w przepisów nie mogły być uznane za usprawiedliwione.

40 Według art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z unormowaną w art. 7 zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

41 Jak podnosi się w doktrynie postępowania administracyjnego (M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Zakamycze 2005, wydanie drugie) artykuł 7 k.p.a., wprowadzający zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie określa hierarchii tych wartości ani też zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Z punktu widzenia struktury i celów postępowania administracyjnego można przyjąć, że wymienione w tym artykule interesy są prawnie równorzędne, co oznacza, iż w procesie wykładni norm proceduralnych organ administracji publicznej nie może kierować się założoną a priori hierarchią tych interesów. W wyroku SN z dnia 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, stwierdzono, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym przypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez Konstytucję RP prawa własności" (OSNCP 1994, nr 9, poz. 181). Zatem nie można przyznać prymatu uwzględnienia słusznego interesu skarżących bez rozważenia również interesu społecznego.

42 W przedmiotowej sprawie na skutek zawiadomienia skarżących przez organy wojskowe o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajmowania lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. bez tytułu prawnego złożyli oni wniosek o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w tym lokalu na czas oznaczony nie krótszy niż 10 lat od daty wydania decyzji. Tym samym w tak określonych okolicznościach sprawy organ odmówił wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w spornym lokalu wskazując, iż przede wszystkim nie zaistniała w stosunku do stron wyjątkowość sytuacji, która pozwalałaby na wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia. Jak wynika z kwestionowanych decyzji należycie ocenionych w ramach zaskarżonego wyroku, zgodnie z art. 7 k.p.a. organy dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy a załatwiając sprawę miały na uwadze zarówno słuszny interes stron jak i interes społeczny. W decyzjach tych wyraźnie zaznaczono, iż rozstrzygając w tej sprawie wzięto pod uwagę trudną sytuację w jakiej znaleźli się zainteresowani jak również niezaspokojone potrzeby żołnierzy zawodowych. Precyzyjnie wskazano również, że rozstrzygając w oparciu o uznanie administracyjne można załatwić sprawę zgodnie z żądaniem strony, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych uprawnień i środków. Jednocześnie silnie zaakcentowano, że w Garnizonie W. występują niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych do otrzymania decyzji o prawie zamieszkiwania skoro na liście oczekujących z zasobu WAM jest około 1400 żołnierzy stałej służby z rodzinami i samotnych. Jednocześnie zauważono, że skarżący osiągają dochód na ogólną kwotę 3600 zł brutto, co umożliwia im wynajęcie lokalu na wolnym rynku i samodzielne zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych.

43 Natomiast Sąd I instancji oceniając legalność zaskarżonych decyzji trafnie uznał, że w niniejszej sprawie organ w sposób prawidłowy dokonał niezbędnych ustaleń i nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

44 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na prawidłowość zaskarżonego wyroku nie wpływa stanowisko skarżących kasacyjnie, iż nie wzięto pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonych rozstrzygnięć, przedłożonych w toku postępowania administracyjnego dokumentów i wynikających z nich okoliczności w tym ciągłości zatrudnienia skarżącego w jednostkach organizacyjnych resortu Obrony Narodowej, sytuacji rodzinnej skarżącego oraz faktu, że przedmiotowy lokal jest ze wszech miar nieatrakcyjny (znajduje się na parterze w bezpośrednim sąsiedztwie kanału zsypowego) w szczególności, że kwestia nieaktrakcyjności przedmiotowego lokalu jest przesłanką, która nie może mieć wpływu na treść wydanych decyzji. Podobnie należy ocenić w kontekście zastosowania art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej okoliczność zatrudnienia pracownika cywilnego w wojsku, gdyż sporny lokal należy do zasobów Wojskowej Agencji Mieszkaniowej i w pierwszej kolejności winien być przeznaczony na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy a takie potrzeby niewątpliwie występują co przecież wykazano w tym postępowaniu. Ponadto nadrzędnym ustawowym celem WAM jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych w miejscowości, w której pełnią oni służbę wojskową, zaś wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym innym podmiotom stanowi odstępstwo od tej reguły i może być realizowane tylko w sytuacji wyjątkowej.

45 Wbrew zarzutom kasacji wyjątkowość zaistniałej sytuacji nie uzasadnia podnoszona kwestia ewentualnego utrudnienia możliwości kontynuowania terapii przez synów skarżących jak również nauki bez dodatkowych obciążeń. Kwestia zmiany szkoły nie odnosi się do sytuacji wyjątkowej i jak trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji dotyczy wielu rodzin, natomiast problem ewentualnej terapii, którą należy kontynuować został w kasacji potraktowany zdawkowo i mało przekonująco. Takie twierdzenia o potrzebie kontynuowania terapii jest nieskuteczne, gdyż przede wszystkim nie zostały poparte przekonującymi argumentami. Strony nie wykazały zatem, aby jakiekolwiek istotne okoliczności dotyczące ich sytuacji rodzinnej czy finansowej przez organy nie zostały uwzględnione.

46 Dlatego też mając powyższe na uwadze nie można uznać, iż w tej sprawie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. w sposób zarzucany przez skarżących. Realizacja interesu społecznego w tej sprawie nie prowadzi do nieuzasadnionego, nadmiernego naruszenia interesu indywidualnego. Nie można także przyjąć mając powyższe rozważania na uwadze by doszło w tej sprawie do naruszeniem art. 77 § 1 i 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

47 Tym samym skoro wszystkie możliwe, a istotne dla sprawy okoliczności faktyczne dotyczące sytuacji życiowej skarżących zostały wzięte pod uwagę i ocenione a w skardze kasacyjnej poza ogólnikowymi zarzutami w tym zakresie nie zostały wskazane żadne inne konkretne okoliczności faktyczne charakteryzujące sytuację życiową skarżących, które zostały pominięte w sprawie, a które mogłyby mieć wpływ na ocenę tej sytuacji w aspekcie jej wyjątkowości w rozumieniu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, to uznać należy, że skarżący skutecznie nie wywiedli naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, a tym samym nie podważyli prawidłowości ustaleń faktycznych, jakie legły u podstaw zaskarżonego wyroku.

48 W tych okolicznościach sprawy nieusprawiedliwiony jest również zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

49 Prawidłowe jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że z treści art. 29 wynika, iż decyzje wydawane w oparciu o ten przepis mają charakter uznaniowy. Trafnie ocenił i uznał Sąd I instancji, że skarżący nie znaleźli się w sytuacji wyjątkowej, o jakiej stanowi art. 29 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych. Należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że adresatem decyzji o prawie do lokalu mieszkalnego na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych są osoby, które z uwagi na wyjątkowe okoliczności, takie jak ciężka choroba, kalectwo, szczególnie trudna sytuacja życiowa czy też zdarzenia losowe wymagają swoistej opieki organu WAM w postaci zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych. W takim aspekcie Sąd I instancji wnikliwie przeanalizował sytuację życiową skarżących i ich dwójki dzieci oraz zasadnie wskazał, że okoliczności, iż skarżący nie osiągają takich dochodów, które umożliwiałyby im zakup mieszkania czy też wynajęcie stosownego lokalu, a skarżący jest pracownikiem cywilnym wojska, nie uzasadniają przyjęcia takiej sytuacji życiowej jako wyjątkowo trudnej. Utrata tytułu prawnego do zajmowanego lokalu i brak innego mieszkania powoduje znalezienie się w trudnej sytuacji życiowej, ale takie sytuacje występują dość często i same przez się nie należą do wyjątkowych.

50 W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o braku wyjątkowości sytuacji życiowej skarżących w rozumieniu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych. Podkreślić również należy co wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż instytucja przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na podstawie art. 29 powoływanej ustawy, nie jest zamiennikiem przyznania lokalu socjalnego dla osób związanych z resortem Obrony Narodowej niemających zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, bowiem w zakresie zaspakajania potrzeb mieszkaniowych rodzin o niskich dochodach właściwymi są organy samorządu terytorialnego (porównaj wyrok NSA z dnia 10 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1519/07 publikowany w zbiorze Lex nr 512273).

51 Dlatego też mając powyższe na uwadze przyjąć należy, iż skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie.

52 Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.