Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2016 r., I OSK 1333/15

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2016 r., I OSK 1333/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 77/15 w sprawie ze skargi J. S. na bezczynność Prokuratora Generalnego w przedmiocie realizacji obowiązków postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wa 77/15, odrzucił skargę J. S. na bezczynność Prokuratora Generalnego w przedmiocie realizacji obowiązków.

3 W uzasadnieniu Sąd wskazał, że J. S. w skardze zarzucił Prokuratorowi Generalnemu bezczynność w zakresie, w jakim uchyla się od obowiązków określonych w art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, tj. zapewnienia mu dostępu do kierowanego urzędu w celu prowadzenia zawodowej działalności lobbingowej w siedzibie urzędu – Prokuratury Generalnej oraz opublikowania w Biuletynie Informacji Publicznej informacji na temat działań podejmowanych przez skarżącego w ramach zawodowej działalności lobbingowej.

4 Dalej Sąd podniósł, że zgodnie z art. 1 ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa określa ona zasady jawności działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (...), zgodnie zaś z art. 2 "w rozumieniu ustawy działalnością lobbingową jest każde działanie prowadzone metodami prawnie dozwolonymi zmierzające do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa". Wobec tego stwierdzić należy, że ma ona zastosowanie jedynie do organów władzy publicznej (ograniczenie podmiotowe) w sytuacji gdy biorą one udział w procesie stanowienia prawa.

5 Zdaniem Sądu Prokurator Generalny nie jest organem władzy publicznej biorącym udział w procesie stanowienia prawa. Zgodnie z treścią art. 1 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.) prokuratura, w tym Prokurator Generalny jest organem ochrony prawnej. Zgodnie zaś z art. 2 tej ustawy zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw, które to zadania stosownie m.in. do art. 3 ust. 1 pkt 9 Prokurator Generalny i podlegli mu prokuratorzy wykonują przez opiniowanie projektów aktów normatywnych. Wobec tego ustawodawca wprost wskazał, że rola prokuratora w opiniowaniu aktów prawnych związana jest ze strzeżeniem praworządności. Nie można zatem uznać, że Prokurator Generalny bierze udział w procesie stanowienia prawa. Zresztą żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie przyznaje mu również inicjatywy ustawodawczej.

6 Skoro Prokurator Generalny nie był uprawniony do dokonania czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to nie można zarzucać mu bezczynności w podejmowaniu działań wynikających z ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa.

7 Z tego względu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.

8 J. S. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpoznania Sądowi I instancji.

9 Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

10 1) naruszenie prawa materialnego – art. 14 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej poprzez błędną jego wykładnię, tj. oparcie rozstrzygnięcia na wykładni prawa materialnego zaprezentowanej przez organ, zgodnie z którą obowiązki określone przepisami nie dotyczą Prokuratury – kierownika urzędu obsługującego organ władzy publicznej (Prokuraturę działającą w charakterze administracji publicznej) a uprawnienia wynikające z ustawy nie przysługują skarżącemu wobec tego organu (nieuprawniona wykładnia zwężająca).

11 2) naruszenie przepisów postępowania – art. 58 ust. 1 pkt 6 oraz art. 132 i art. 134 § 1 w zw. art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez rozstrzygnięcie w formie postanowienia o niedopuszczalności wniesienia skargi w przedmiocie kontroli zaskarżonej czynności (bezczynności) z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków prawnych regulowanych prawem materialnym powinno być rozpoznane na rozprawie i rozstrzygnięte wyrokiem.

12 Zdaniem autora skargi kasacyjnej twierdzenie, iż Prokurator czy też prokuratura nie są organem władzy publicznej, o których mowa w art. 14 ustawy o działalności lobbingowej jest oparte na błędnej wykładni tego przepisu. Wykładnia językowa nie pozwala na przyjęcie takiej zwężającej interpretacji pojęcia "organ władzy publicznej", w myśl której jeden organ miałby być organem władzy publicznej a inny nie. Ustawodawca nie posłużył się np. zwrotem "organ administracji", "organ władzy prawodawczej (organ stanowiący)" co znaczy, że nie zróżnicował organów władzy publicznej pod względem ustrojowym w zakresie udziału w procesie stanowienia prawa. Przepisy ustawy przewidują sformalizowany tryb uczestnictwa w pracach nad projektem ustawy i rozporządzenia, ale nie jest to warunek ograniczający udział lobbysty w pracach legislacyjnych przed organami uczestniczącymi choćby pośrednio w procesie stanowienia prawa (opiniowanie, korzystanie z kompetencji do współdziałania z instytucjami nauki, społeczeństwa obywatelskiego itp.).

13 Wynik wykładni językowej wzmacnia wykładnia systemowa zewnętrzna – np. art. 7. Konstytucji stanowi: Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każdy organ władzy publicznej uczestniczący w granicach prawa w procesie jego stanowienia jest organem, o którym mowa w art. 14.

14 Szczegółowych argumentów dostarcza odwołanie się do przepisów ustawy o prokuraturze, z której wynika, że:

15 Art. 2. Zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw.

16 Art. 3. 1. Zadania określone w art. 2 Prokurator Generalny i podlegli mu prokuratorzy wykonują przez:

17 8) współdziałanie z organami państwowymi, państwowymi jednostkami organizacyjnymi i organizacjami społecznymi w zapobieganiu przestępczości i innym naruszeniom prawa;

18 9) opiniowanie projektów aktów normatywnych;

19 10) podejmowanie innych czynności określonych w ustawach.

20 Art. 10. 1. Prokurator Generalny kieruje działalnością prokuratury osobiście bądź przez zastępców Prokuratora Generalnego, wydając zarządzenia, wytyczne i polecenia.

21 Art. 29. 1. Wytyczne Prokurata Generalnego w zakresie postępowania przygotowawczego są wiążące dla wszystkich organów uprawnionych do prowadzenia postępowania przygotowawczego.

22 Art. 30. 1. Prokurator Generalny może występować do naczelnych i centralnych organów administracji państwowej o podjęcie środków w celu usprawnienia działalności podległych im organów w zakresie postępowania przygotowawczego.

23 Rozdział III Konstytucji "Źródła prawa" obok aktów prawnych o charakterze powszechnie obowiązującym wymienia np. zarządzenia ministrów (art. 93) – akty prawa wewnętrznego, które jakkolwiek nie mogą stanowić podstawy decyzji, mogą pośrednio oddziaływać na interesy różnych podmiotów.

24 Przepisy ustawy o prokuraturze wprost przyznają prokuraturze kompetencje do stanowienia norm wewnętrznie obowiązujących, a przepisy ustawy o działalności lobbingowej nie ograniczają pojęcia "działalności lobbingowej" wyłącznie do sformalizowanego trybu zgłaszania uczestnictwa w pracach nad projektem ustawy i rozporządzenia – świadczy o tym chociażby treść art. 15.

25 Wobec powyższego nie jest relewantnym prawnie argument, że Prokuratorowi Generalnemu nie przysługuje inicjatywa ustawodawcza, ponieważ uczestniczy on w granicach określonych przepisami w procesie stanowienia prawa:

26 – powszechnie obowiązującego – opiniując projekty aktów normatywnych oraz podejmując np. wystąpienia określone w art. 30, czy też występując przed Trybunałem Konstytucyjnym (samoistna kompetencja konstytucyjna);

27 – wewnętrzne, określające funkcjonowanie prokuratury, mogą pośrednio oddziaływać na interesy różnych podmiotów (m.in. samych pracowników prokuratury, wymiar sprawiedliwości itp.).

28 Odwołanie się do systematyki wewnętrznej aktu prawnego jakim jest ustawa o działalności lobbingowej (ustawa określa zasady jawności działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, zasady wykonywania zawodowej działalności lobbingowej), również przemawia na rzecz uprawnienia skarżącego do żądania możliwości wykonywania działalności w siedzibie urzędu – uprawnienie wynika z art. 14, który jest zawarty w rozdziale 3 – Rejestr (...) i zasady wykonywania (...), co pozwala na wniosek, że ustawodawca powiązał to uprawnienie wyłącznie z działaniem na podstawie wpisu do rejestru, bez podmiotowego zróżnicowania organów (urzędów) wobec których takie uprawnienie przysługuje.

29 Prokurator Generalny jako kierownik urzędu nie jest podmiotowo wyłączony spod dyspozycji art. 14–18 ustawy o działalności lobbingowej. A funkcjonalnie – to właśnie jak najszerszy dostęp podmiotów zawodowych do aparatu państwowego umożliwia profesjonalny lobbing, a jednocześnie gwarantuje jawność i transparentność wszelkich działań podejmowanych w takim charakterze. Służą temu art. 14–18 ustawy.

30 Wykonywanie działalności w siedzibie urzędu, możliwość "pracy z informacją u źródła" umożliwia wykonanie merytorycznej, eksperckiej działalności, której efekty mogą przyczynić się do uniknięcia błędów i wynaturzeń w procesie stanowienia prawa. Natomiast działanie organu w trybie art. 14 ma, zdaniem skarżącego, charakter czynności materialno-technicznych, których obowiązek podjęcia wynika z przepisów prawa.

31 Zdaniem strony skarżącej Sąd postanowieniem o odrzuceniu skargi w istocie orzekł co do istoty w przedmiocie interesu prawnego skarżącego – uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nie o dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej.

32 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

33 Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

34 Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

35 Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

36 Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o odrzuceniu skargi, aczkolwiek nie wskazał prawidłowo wszystkich przesłanek warunkujących podjęcie takiego rozstrzygnięcia.

37 Mianowicie badanie dopuszczalności przedmiotowej skargi przez Sąd Wojewódzki powinno być rozpoczęte od oceny, czy skarga złożona została w sprawie należącej do właściwości sądu administracyjnego.

38 Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg w przypadkach enumeratywnie wyliczonych prawnych form działania administracji publicznej oraz bezczynności organów administracji publicznej.

39 Z unormowania zawartego w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynika, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzję, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

40 W okolicznościach niniejszej sprawy rozważeniu zatem podlegało to, czy zarzucana w skardze bezczynność Prokuratura Generalnego dotyczy czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

41 W skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia przepisu art. 14 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, który stanowi, że podmiot wykonujący zawodową działalność lobbingową ma prawo wykonywać tę działalność także w siedzibie urzędu obsługującego organ władzy publicznej (ust. 1); a kierownik takiego urzędu zapewnia podmiotom wykonującym zawodową działalność lobbingową wpisanym do rejestru dostęp do kierowanego przez siebie urzędu w celu umożliwienia właściwego reprezentowania interesów podmiotów, na rzecz których jest wykonywana ta działalność.

42 Według twierdzeń skarżącego zawartych w skardze oraz w skardze kasacyjnej bezczynność Prokuratora Generalnego polegała na niezapewnieniu mu dostępu do kierowanego urzędu w celu prowadzenia zawodowej działalności lobbingowej, przy czym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Prokurator Generalny jest organem władzy publicznej biorącym udział w procesie stanowienia prawa m.in. z racji opiniowania projektów aktów normatywnych, a obowiązki w zakresie zapewnienia dostępu do siedziby urzędu mają charakter czynności materialno-technicznych. Odnosząc się do tak sformułowanego stanowiska strony skarżącej wskazać należy, że według przedstawicieli doktryny, o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) o charakterze władczym podjęty w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego i dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu. Samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa materialnego, powszechnie obowiązującego (v. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, wyd. 6, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 384).

43 W piśmiennictwie i orzecznictwie akcentuje się to, że akt lub czynność z zakresu administracji, podlegające kognicji na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinny być podejmowane wyłącznie w sprawach indywidualnych (v. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 55).

44 W piśmiennictwie wskazuje się ponadto na następujące cechy jakie powinien posiadać akt lub czynność, które podlegają kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; mianowicie akt (czynność):

45 1) powinien posiadać charakter zewnętrzny,

46 2) powinien mieć charakter indywidualny,

47 3) jest wydawany (zaś czynność – podejmowana) władczo w sferze administracji publicznej przez podmiot wykonujący administrację publiczną,

48 4) powinien dotyczyć uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa (v. System Prawa Administracyjnego, pod redakcją R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, C.H. Beck, INP PAN, Warszawa 2014, s.176–177).

49 Uwzględniając przedstawione uwagi należało dojść do wniosku, że powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 14 ustawy o działalności lobbingowej nie kreuje takich uprawnień podmiotu prawa i obowiązków organu władzy publicznej, które mogłyby stanowić przedmiot skargi podlegającej rozpoznaniu przez sąd administracyjny na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

50 Trudno bowiem przyjąć, aby obowiązek kierownika urzędu polegający na zapewnieniu podmiotowi wykonującemu zawodową działalność lobbingową dostępu do kierowanego urzędu – stanowił czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc podejmowaną władczo w sferze administracji publicznej i w sprawie indywidualnej oznaczonego podmiotu.

51 Zaznaczyć należy, że w myśl art. 2 ust. 2 cyt. ustawy, zawodową działalnością lobbingową jest zarobkowa działalność lobbingowa prowadzona na podstawie umowy cywilnoprawnej na rzecz osób trzecich w celu uwzględnienia w procesie stanowienia prawa interesów tych osób.

52 W konsekwencji przewidziany w art. 14 ust. 2 cyt. ustawy obowiązek kierownika urzędu obsługującego organ władzy publicznej biorący udział w procesie stanowienia prawa nie stanowi żadnej z form działalności wymienionej w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., a tym samym brak działania w postaci "zapewnienia dostępu do kierowanego urzędu“ nie może być kwalifikowany jako bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Należy ponadto zauważyć, że działanie kierownika urzędu, które powinien podejmować w myśl art. 14 ust. 2 ustawy jest znaczeniowo niedookreślone, niezwiązane z żadną procedurą oraz bez określenia konsekwencji prawnych w razie zaniechania jego wykonania, w sytuacji gdy przykładowo w art. 11 ust. 5 tej ustawy wyraźnie przewidziano, że odmowa dokonania wpisu do rejestru podmiotów wykonujących zawodową działalność lobbingową następuje w drodze decyzji administracyjnej. Z powyższego wynika, że intencją ustawodawcy było zróżnicowanie ochrony prawnej przysługującej oznaczonym podmiotom przy wykonywaniu zawodowej działalności lobbingowej. W konsekwencji należało przyjąć brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania przedmiotowej skargi, co skutkować musiało jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

53 W tym kontekście zasadnie Sąd Wojewódzki stwierdził, że niedopuszczalna była skarga skierowana do Prokuratora Generalnego. Jak bowiem wykazane zostało wyżej, czynności których wykonania domagał się skarżący nie podlegają regulacji art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, a tym samym zaniechania organów w tym zakresie nie stanowią bezczynności podlegającej kontroli sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a

54 W rezultacie nieusprawiedliwione okazały się zarzuty sformułowane w ramach podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlega oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.