Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2009 r., I OSK 1295/08

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2009 r., I OSK 1295/08

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Joanna Runge –Lissowska sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 18 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 579/07 w sprawie ze skargi M. D. i S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...] zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr A o powierzchni [...] ha, na dwie działki: o nr B o powierzchni [...] ha oraz nr C o powierzchni [...] ha w sposób przedstawiony na mapie projektu podziału wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych stanowiących integralną część decyzji (pkt 1), pod warunkiem, że przy zbywaniu nowo wydzielonej działki nie posiadającej dostępu do drogi publicznej zostanie do niej ustanowiona służebność – dostępu do drogi publicznej (pkt 2). Podziału nieruchomości dokonano z urzędu stosownie do art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; zwanej dalej "ustawą") tj. dla realizacji celu publicznego poszerzenia drogi publicznej – ulicy [...] oznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...]. Na realizację w/w celu wydzielona została działka nr B. Podstawą powyższego podziału było ostateczne postanowienie Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...] opiniujące zgodność proponowanego podziału działki nr A z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

3 Od decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] kwietnia 2007 r. odwołanie złożyli S. D. i M. D. Podnieśli, iż zabranie im ¼ powierzchni działki znacznie utrudni prowadzenie skupu makulatury i jednocześnie zaproponowali ugodowe rozwiązanie polegające na tym, że pod drogę zostanie przeznaczony pas działki o szerokości 3 m, a nie 6 m, jak to wynika z decyzji.

4 Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...] utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu SKO wskazało, iż w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, iż podział nieruchomości nastąpił z urzędu i był niezbędny do wydzielenia gruntów pod drogę publiczną, a zatem stosownie do art. 6 pkt 1 ustawy służył realizacji celu publicznego. Zgodność projektowanego podziału z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została potwierdzona ostatecznym postanowieniem Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] sierpnia 2006 r., a stosownie do § 47 ust. 3 tego planu linie rozgraniczające teren przyszłej drogi publicznej stanowią podstawę do przeprowadzenia obligatoryjnego podziału w miejscu ich przebiegu. Brak jest zatem możliwości zmiany wyznaczonych linii rozgraniczających. W związku z powyższym odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Kolegium zwróciło przy tym uwagę, iż jeżeli skarżący uważają, że są pokrzywdzeni w związku z uchwaleniem planu miejscowego i korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, mogą żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

5 Powyższą decyzję SKO S. D. i M. D. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W skardze wskazano, iż projektowany podział działki nr A nie znajduje uzasadnienia w rzeczywistych potrzebach miasta do realizacji planowanej drogi. Faktyczne potrzeby miasta są bowiem znacznie mniejsze od planowanego wywłaszczenia i na poszerzenie drogi wystarczyłby pas 3 m., a nie jak to przewidziano w decyzji 6 m. Skarżący podkreślili, że ulica [...] ma długość ok. 350 m i na poszczególnych odcinkach ma różną szerokość, a po realizacji planowanej inwestycji jej poszerzenia szerokość jezdni i chodników także nie zostanie ujednolicona, a zatem i z tego względu proponowany przez nich pas 3 m byłby wystarczający. Na zakończenie argumentacji skarżący podkreślili, iż należącą do nich działkę wykorzystują do celów działalności gospodarczej.

6 W odpowiedzi na skargę SKO w Białymstoku podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Kolegium podniosło, iż zarzuty zawarte w niniejszej skardze odnoszą się de facto do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast organy obu instancji zobowiązane były do orzekania na podstawie obowiązujących przepisów prawa, również prawa miejscowego, a zatem m.in. do zastosowania postanowień w/w planu miejscowego.

7 Wyrokiem z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 579/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę S. D. i M. D. Uzasadniając wydane orzeczenie Sąd stwierdził, iż zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy "podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94". Powołany przepis wprowadza zatem dwa reżimy prawne dotyczące podziału nieruchomości: jeden dla nieruchomości położonych na obszarach, gdzie obowiązuje plan miejscowy, a drugi dla nieruchomości zlokalizowanych tam gdzie takiego planu brak. W rozpoznawanej sprawie zachodzi przypadek pierwszy, bowiem nieruchomość będąca przedmiotem podziału położona jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części [...] i części osiedla [...] w B. zatwierdzonego uchwałą Nr XLVII/553/05 Rady Miejskiej w Białymstoku z dnia 26 września 2005 r. Zgodność planowanego podziału nieruchomości ze wskazanym planem miejscowym potwierdzona została ostatecznym postanowieniem Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...]. Zgodnie z postanowieniami planu miejscowego teren objęty podziałem został przeznaczony pod drogę publiczną oznaczoną symbolem [...]. Postępowanie podziałowe wszczęte zatem zostało dla realizacji celu publicznego, jakim jest niewątpliwie stosownie do art. 6 pkt 1 ustawy droga publiczna, czyli uzasadnione jest jego prowadzenie z urzędu. Szerokość przedmiotowej drogi [...] w planie miejscowym została określona na 10 - 14 m w liniach rozgraniczających, co jak podał Sąd, odpowiada wielkościom określonym w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, iż kwestionowanie szerokości drogi określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie mieści się w ramach obecnie prowadzonego postępowania podziałowego, dlatego też zarzuty podnoszone w tym zakresie uznać należy za całkowicie bezpodstawne.

8 W dalszej kolejności Sąd zwrócił uwagę na treść art. 47 ust. 3 tekstu planu miejscowego, wedle którego "linie rozgraniczające tereny, z pominięciem terenów publicznych, nie stanowią podstawy do przeprowadzenia obligatoryjnego podziału w miejscu ich przebiegu". Zdaniem Sądu organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni tego postanowienia przyjmując, iż linie rozgraniczające teren przyszłej drogi publicznej stanowią podstawę do przeprowadzenia podziału bezwzględnie w miejscu ich usytuowania, czyli innymi słowy brak jest możliwości korygowania przebiegu linii rozgraniczających, stanowiących jednocześnie linie proponowanego podziału.

9 Wobec powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania, że skarżona decyzja narusza prawo. Jak zauważył Sąd zarzuty zawarte w skardze dotyczą planu miejscowego i same w sobie nie podważają prawidłowości decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości dokonanego zgodnie z jego postanowieniami. Rozstrzyganie racji skarżących w powyższym zakresie na obecnym etapie postępowania nie znajduje oparcia w obowiązującym stanie prawnym i mogło mieć miejsce jedynie na etapie uchwalania planu. Sąd stwierdził także, iż organy obu instancji stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 kpa podjęły wszystkie niezbędne czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie i dokonały jego rzetelnej oceny.

10 Na koniec Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił argumentację wyrażoną w odpowiedzi na skargę, iż plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a więc źródłem prawa powszechnie obowiązującego, którego organy administracji publicznej bezwzględnie muszą przestrzegać.

11 Od powyższego wyroku w ustawowym terminie skargę kasacyjną wniósł S. D. Wyrokowi zarzucił:

12 - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej "p.p.s.a.") poprzez oddalenie skargi i nie uchylenie decyzji mimo naruszenia prawa materialnego tj. § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami;

13 - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i nie uchylenie decyzji mimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 8 i 77 kpa.

14 Skarżący wniósł o uchylenie pkt 1 zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

15 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż przewidziany podział działki nr A z uwagi na jej małą powierzchnię i przeznaczenie do celów działalności gospodarczej powoduje, iż działka, która zostanie po podziale traci swoje właściwości i nie może być już wykorzystywana na powyższy cel. Jednocześnie zdaniem skarżącego ulica [...] biorąc pod uwagę jej lokalny, osiedlowy charakter nie musi być tak szeroka, jak to jest planowane. W związku z powyższym w niniejszej sprawie zachodzi wyjątkowy przypadek przewidziany w § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, uzasadniający przyjęcie mniejszej szerokości ulicy od standardowo określonej przepisami tego rozporządzenia. Następnie skarżący zarzucił naruszenie przez Sąd I instancji art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną interpretację i wskazanie na obligatoryjność podziału działki zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie w toku postępowania administracyjnego art. 7 i 8 kpa poprzez pogwałcenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i uwzględniania słusznego interesu obywateli.

16 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

17 Rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku prawidłowo bowiem stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...] zatwierdzającą podział nieruchomości położonej przy ul. [...] w B.

18 Skargę kasacyjną oparto na obydwu ustawowych podstawach tj. na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jak i zarzucie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

19 W zakresie pierwszego z zarzutów strona skarżąca wskazała na dwa przepisy prawa materialnego - na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz na § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Powołany art. 93 ust. 1 powyżej wskazanej ustawy stanowi, iż podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a gdy brak jest tego planu stosuje się przepisy art. 94 tej ustawy. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego stwierdzana jest przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w formie postanowienia (ust. 4 i 5 tego przepisu). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż nieruchomość będąca przedmiotem podziału położona jest na obszarze objętym miejscowy planem zagospodarowania przestrzennego. Plan taki dla części [...] i części osiedla [...] w B. został przyjęty uchwałą Nr XLVII/553/05 Rady Miejskiej w Białymstoku z dnia 26 września 2005 r. (Dz. Urz. W. Podla. Z 2005 r. nr 230, poz. 2572). W związku z powyższym podział nieruchomości nr A położonej przy ul. [...] w B. - stosownie do cyt. art. 93 ust. 1 - musi być zgodny z postanowieniami wskazanego planu miejscowego. Nieruchomość ta zgodnie z postanowieniami planu została częściowo przeznaczona pod drogę publiczną oznaczoną symbolem [...]. Skoro zatem w planie miejscowym w stosunku do drogi lokalnej [...] określono, iż ma ona mieć szerokość w liniach rozgraniczających od 10,0 m do 14,0 m, o czym stanowi § 48 ust. 7 pkt 7 tego planu, to podziału nieruchomości nr A należy dokonać uwzględniając powyższe parametry techniczne drogi. Nie można zatem dowolnie zmieniać linii podziału, jak tego domaga się skarżący powołując się na regulację zawartą w § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Przepis ten wprowadza w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem możliwość przyjęcie mniejszych szerokości ulic, niż określone w tym rozporządzeniu. Uregulowanie to jednak może mieć zastosowanie jedynie na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ustalanych w nim parametrów technicznych planowanych dróg publicznych i na tym też etapie skarżący mógł odwołując się do treści § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia kwestionować szerokość drogi [...]. Natomiast jeżeli plan miejscowy został już przyjęty, to podział nieruchomości musi bezwzględnie zostać dokonany zgodnie z ustaleniami tego planu i żadne korekty w proponowanym przez skarżącego zakresie nie są dopuszczalne. Zgodność planowanego podziału nieruchomości nr A z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została potwierdzona ostatecznym postanowieniem Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...]. Następnie na tej podstawie Prezydent Miasta Białegostoku decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości nr A. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, iż decyzja Prezydenta Miasta Białegostoku oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku wydane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wobec powyższego pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej, tj. naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, jest bezzasadny.

20 Jako drugą podstawę skargi kasacyjnej skarżący powołał naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (podstawa z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a polegające na naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów art. 7, 8 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego. Powołany zarzut odnosi się do przepisów, które nie były w ogóle stosowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, a tym samym nie mogły być naruszone przez ten Sąd. Należy bowiem podkreślić, że naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako podstawa kasacji dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organami administracji publicznej. Postępowanie sądowoadministracyjne uregulowane jest w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i tylko przepisy tej ustawy mają zastosowanie w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi i Naczelnym Sądem Administracyjnym. W związku z powyższym podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być jedynie naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów tej ustawy. Z tego względu również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej był chybiony.

21 W tym stanie skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).