Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2019 r., I OSK 1224/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2019 r., I OSK 1224/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. WSA Jolanta Górska, Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska, po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 919/16 w sprawie ze skargi T. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2016 r. (sygn. akt I SA/Wa 919/16) - orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) - oddalił skargę T.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

3 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T.G., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów o postępowaniu, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji art. 217 § 1 i § 2 pkt 2, art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że:

4 - tylko każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek może wnosić o urzędowe potwierdzenie określonych faktów i stanu prawnego wtedy, gdy także i ten kto spodziewa się odnieść korzyść w innym postępowaniu może wnosić o urzędowe potwierdzenie określonych faktów i stanu prawnego - 217 §1 k.p.a.,

5 - aby można było uwzględnić wniosek skarżącej winna była ona wykazywać interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 pkt 2 wtedy, gdy odmowa wydania zaświadczenia konkretnej treści może nastąpić tylko w wypadku gdy osoba żądająca zaświadczenia kategorycznie żąda zaświadczenia nierozbieżnego z informacjami których potwierdzenia się domaga a baza danych organu przeczy tym informacjom - art. 217 §2 pkt 2, art. 218 § 1 k.pa.,

6 - istnieją wątpliwości co do treści żądanego zaświadczenia co wynika z treści postanowienia organu pierwszej instancji wtedy, gdy mogły być one wyśnione przez skierowanie przez organ zapytania do skarżącej będącej osobą ubiegająca się o wydanie zaświadczenia czego jednak nie uczyniono - art. 218 § 2 k.p.a.

7 W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego Wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

8 Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

9 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

10 Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

11 Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

12 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej.

13 Przedmiotowa sprawa dotyczyła skargi T.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2016 r. o odmowie wydania T.G. zaświadczenia potwierdzającego (cyt.): "% wys. jej dochodu zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w zakresie kryterium dochodowego osobie samotnie prowadzącej gospodarstwo". Organy uznały, że wniosek o wydanie zaświadczenia o żądanej treści nie mógł być uwzględniony, bowiem nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 217 § 1 i art. 218 § 1 k.p.a. Pogląd organów podzielił Sąd Wojewódzki, wyjaśniając, że potwierdzanie okoliczności, których żądała strona, a które dotyczyły wysokości jej dochodu w kontekście ustawy o pomocy społecznej nie może się odbywać w ramach procedury przewidzianej w Dziale VII k.p.a. Ponadto Sąd wskazał, że (cyt.:) ''złożony przez skarżącą wniosek mógł być rozważany jedynie na gruncie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Żaden bowiem przepis nie wymagał potwierdzenia faktów, do których odnosiło się żądanie. Aby jednak w tym trybie można było uwzględnić wniosek, wnosząca go winna wykazywać interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia. Tego zaś niewątpliwie skarżąca formułując żądanie nie konkretyzowała, ograniczając swoje wystąpienie wyłącznie do wskazania treści oczekiwanego zaświadczenia. Już tylko te okoliczności uprawniały organ do negatywnego rozpoznania jej wniosku i odmowy wydania zaświadczenia.

14 Niezależnie jednak od powyższego, okoliczności, które miałyby być stwierdzone oczekiwanym zaświadczeniem, nie dotyczą faktów lub stanu prawnego, które organ mógłby urzędowo potwierdzić w oparciu o prowadzone rejestry i ewidencje".

15 Z tym stanowiskiem nie zgadzała się skarżąca, która opierając skargę kasacyjną na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 217 §1 i §2 pkt 2, art. 218 §1 i §2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż brak było podstaw prawnych do wydania zaświadczenia o żądanej treści.

16 W związku z powyższym wskazać należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII (art. 217 i nast.) k.p.a. W myśl art. 217 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny

17 w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2).

18 W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.).

19 Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 377/09). Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydawanie zaświadczeń co do zasady jest oparte na danych posiadanych przez organ. Natomiast dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. – tylko w koniecznym zakresie oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (zob. wyroki NSA: z dnia: 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09, 26 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1778/11, LEX nr 1311429; 28 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 605/12, LEX nr 1369011).

20 Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić przede wszystkim należy, że - jak słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki - złożony przez skarżącą wniosek mógł być rozważany jedynie na gruncie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że żaden przepis prawa nie wymagał potwierdzenia faktów, o których była mowa we wniosku skarżącej.

21 Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko Sądu I instancji odnośnie braku podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści w oparciu o ww. przepis. Skoro bowiem zaświadczenie z istoty swej może dotyczyć nie budzących wątpliwości danych znajdujących się w ewidencjach organu, rejestrach czy innego rodzaju zbiorach, to przedmiotem żądania nie może być wniosek, w którym strona domaga się potwierdzenia wysokości jej dochodu jako osoby samotnie gospodarującej w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. Nie są to bowiem dane wynikające z ewidencji, rejestrów czy innego rodzaju zbiorów prowadzonych przez organ, lecz dane, których ustalenie odbywa się na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej w trakcie prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego . Zaświadczenie nie może zaś takiego postępowania zastępować. Jak podkreśla się bowiem w orzecznictwie, obowiązek wydania zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, nie może dotyczyć okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Należy również podkreślić, że ustawa o pomocy społecznej jest częścią powszechnie obowiązującego prawa i poszczególnych jej przepisów nie można utożsamiać z danymi znajdującymi się wyłącznie w posiadaniu organu prowadzącego rejestry czy ewidencje. Skarżąca nie wykazała ponadto interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia, co także stanowi przesłankę warunkującą pozytywne rozpoznanie wniosku.

22 Wobec oczywistego braku podstaw prawnych do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści, na znaczeniu traci zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 218 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Jak wyżej wskazano, postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia i ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego, a takie w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.

23 Konkludując, z uwagi na brak przesłanek warunkujących wydanie zaświadczenia, Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę T.G.na postanowienie Kolegium utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta W. o odmowie wydania zaświadczenia. Zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 217 §1 i §2 pkt 2, art. 218 §1 i §2 k.p.a. jest więc niezasadny.

24 W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.

25 -----------------------

26 6