Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2016 r., I OSK 1206/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2016 r., I OSK 1206/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1990/13 w sprawie ze skargi M. P.-Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu bonifikaty 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz M. P. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1990/13, oddalił skargę M. P.-Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu bonifikaty.

3 W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy:

4 Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], wydaną po rozpatrzeniu wniosku M. P.-Z. i R. P., orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej o powierzchni 307 m2, położonej w Warszawie przy ul. [...], stanowiącej działkę nr ewid. [...], w prawo własności przysługujące wnioskodawcom w odpowiednich udziałach wynoszących ¾ i ¼ części nieruchomości. Od opłaty za przekształcenie, do której wniesienia zobowiązano wnioskodawców, została udzielona bonifikata wynosząca 87 %, czyli w kwocie 102.458,16 zł z zastrzeżeniem art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) – dalej jako: ustawa o przekształceniu. Podstawą udzielenia bonifikaty było wykorzystywanie nieruchomości wyłącznie na cele mieszkaniowe.

5 Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] m.st. Warszawy poinformował M. P.-Z. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu udzielonej bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Przyczyną wszczęcia postępowania było powzięcie przez organ wiadomości, że nie został dotrzymany warunek udzielenia bonifikaty określony w art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, gdyż przed upływem 5 lat od dnia przekształcenia nieruchomość została przeznaczona na inne cele (niemieszkaniowe) niż te, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty.

6 Podstawą udzielenia bonifikaty było złożone w dniu [...] grudnia 2007 r. oświadczenie M. P.-Z. i R. P. o wykorzystywaniu całej nieruchomości na cele mieszkaniowe. Z tego powodu sposób wykorzystywania nieruchomości powinien być zachowany w okresie 5 lat od dnia przekształcenia. W dniu [...] lutego 2010 r. umową zawartą w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] R. P. darował swojej siostrze M. P.-Z. swój udział w przedmiotowej nieruchomości. Wskutek tej darowizny M. P.-Z. stała się właścicielką całej nieruchomości i w rezultacie beneficjentką całej bonifikaty udzielonej od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W dniu [...] sierpnia 2012 r. podczas oględzin nieruchomości organ ustalił, że 5 pomieszczeń o powierzchni ok. 100 m2 jest wykorzystywanych do prowadzenia pensjonatu "[...]". Pod tym adresem jest też zarejestrowana działalność gospodarcza G. P.-P. pod nazwą [...].

7 Organ nie uwzględnił wniosku M. P.-Z. z dnia [...] września 2012 r. o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, uznając, że w tej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu. Z tego względu postanowił nie wdrażać procedury zmierzającej do uzyskania zgody Rady m.st. Warszawy na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty.

8 Mając powyższe na uwadze Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...]:

9 1. uznał, że M. P.-Z. wykorzystała przedmiotową nieruchomość przy ul. [...] w Warszawie, przed upływem 5 lat licząc od dnia przekształcenia, na inne cele niż stanowiące podstawę udzielenia bonifikaty,

10 2. odmówił odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty od opłaty za przekształcenie,

11 3. zobowiązał M. P.-Z. do zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji w wysokości 120.889,34 zł.

12 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. P.-Z. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

13 Organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji zasadnie odmówił odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty od opłaty za przekształcenie oraz zobowiązał M. P.-Z. do zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji.

14 Organ podkreślił, że w decyzji o przekształceniu prawa określono cel, na jaki to przekształcenie nastąpiło, jako cel mieszkalny. Przed upływem 5 lat od daty przekształcenia adresaci decyzji, którym przyznano znaczącą bonifikatę w opłacie za przekształcenie, nie powinni przeznaczać tej nieruchomości na inny cel. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że przed upływem 5 lat od daty przekształcenia prawa nieruchomość przy ul. [...] w Warszawie została częściowo przeznaczona na cel inny niż mieszkalny, gdyż 5 pomieszczeń w budynku przeznaczono na prowadzenie pensjonatu, a nadto zarejestrowano tam także prowadzenie działalności gospodarczej.

15 Organ odwoławczy wskazał, że organ wydając decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności może należną opłatę zmniejszyć o bonifikatę. W przedmiotowej sprawie bonifikata wyniosła 87 % od kwoty 117.768 zł, czyli 102.458,16 zł. Bonifikata była udzielona współużytkownikom wieczystym: M. P.-Z. i jej bratu R. P. pod warunkiem, że przed upływem 5 lat od dnia przekształcenia nie zbędą nieruchomości osobom trzecim lub nie przeznaczą jej na cel inny niż określony w decyzji o przekształceniu prawa (który stanowił podstawę udzielenia bonifikaty).

16 Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające wystąpienie przez organ pierwszej instancji do Rady m.st. Warszawy o rozważenie ewentualności wyrażenia zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty. Podnoszone problemy finansowe związane ze złym stanem technicznym budynku nie wystąpiły po wydaniu decyzji nr [...] o przekształceniu prawa, lecz znacznie wcześniej. Organ odwoławczy podkreślił, że organ pierwszej instancji odniósł się w swej decyzji do okoliczności wskazanej w art. 4 ust. 15, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty.

17 Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosła M. P.-Z.

18 Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu oraz art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

19 Skarżąca w uzasadnieniu skargi wskazała, że organy obu instancji błędnie przyjęły, że w wyniku darowizny M. P.-Z. stała się beneficjentką całej bonifikaty z tytułu przekształcenia. Jej zdaniem krąg beneficjentów bonifikaty określiła decyzja nr [...] orzekająca o przekształceniu. Z jej treści oraz stanu faktycznego wynika, że skarżąca była beneficjentem w udziale 3/4. Brak jest w obowiązującym stanie prawnym przepisu, w oparciu o który w wyniku darowizny (umowy cywilnoprawnej) przenoszone są również obowiązki i ograniczenia wynikające z decyzji administracyjnej orzekającej o przekształceniu.

20 Skarżąca zwróciła uwagę, że jak wskazuje art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu nałożenie "sankcji" w przypadku zbycia lub wykorzystania nieruchomości na inne cele ograniczone jest 5-letnim terminem. Skarżąca ma wątpliwość, czy termin ten odnosi się wyłącznie do strony, czy także do samego organu, który powinien wydać decyzję orzekającą o zwrocie bonifikaty w terminie 5 lat od przekształcenia. Podniosła, że w niniejszej sprawie decyzja zobowiązująca do zwrotu równowartości udzielonej bonifikaty została wydana już po upływie 5-letniego okresu. Przekroczenie wskazanego terminu uzasadnia wniosek o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania przez organ drugiej instancji.

21 Skarżąca wskazała ponadto, że przedstawiała szereg argumentów wskazujących na zaistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku warunkującego możliwość odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty.

22 Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku uznał, że skarga jest niezasadna, a zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów prawa procesowego.

24 Zgodnie z art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości organ, o którym mowa w art. 3 ust. 1, żąda zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, jeżeli osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. Nie dotyczy to zbycia na rzecz osoby bliskiej w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, spółdzielni mieszkaniowej w przypadku ustanowienia odrębnej własności na rzecz członków oraz właścicieli lokali, którym przekształcono udział w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności. W szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku.

25 Sąd podkreślił, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do sprawdzenia, czy zostały wypełnione przesłanki do zwrotu bonifikaty, a ponadto czy miał miejsce uzasadniony przypadek, stanowiący podstawę do odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty.

26 W ocenie Sądu bezsporne jest, że skarżąca przed upływem 5 lat od daty przekształcenia prawa przeznaczyła część nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie na cel inny niż mieszkalny, gdyż 5 pomieszczeń w przedmiotowym budynku przeznaczyła na prowadzenie pensjonatu, a ponadto zarejestrowano tam także prowadzenie działalności gospodarczej. Tym samym spełniona została przesłanka do zwrotu udzielonej skarżącemu bonifikaty.

27 Sąd podzielił stanowisko organów, że w niniejszej sprawie nie miał miejsca szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w ww. przepisie.

28 Sąd wyjaśnił, że utrzymanie budynku w należytym stanie technicznym należy nie tylko do właściciela, ale również użytkownika wieczystego. Podniesiona okoliczność stanu technicznego budynku istniała jeszcze przed zamianą prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zatem nie nastąpiła w sposób nagły i nieprzewidywalny, przez co nie można uznać jej za nadzwyczajną. Podnoszone przez skarżącą problemy finansowe związane ze złym stanem technicznym budynku również nie wystąpiły po wydaniu decyzji nr [...] o przekształceniu prawa, lecz znacznie wcześniej.

29 Sąd podniósł, że organy odniosły się do okoliczności wskazanej w art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy, jednak nie może być decyzją dowolną. Zaskarżoną decyzją dokonano stosownych ustaleń. Organ wskazał, że nie występują okoliczności i sytuacje przewidziane w wyżej przywołanym przepisie.

30 Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że są one niezasadne.

31 Jak wynika z art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu termin pięcioletni nie odnosi się do kwestii wydania w nim decyzji o zwrocie udzielonej bonifikaty. Analogie do spraw w innym przedmiocie w tym dotyczących renty planistycznej czy opłaty adiacenckiej są nietrafne. Gdyby taka była wola ustawodawcy – nałożenia obowiązku wydania decyzji o zwrocie bonifikaty w terminie 5 lat od daty podjęcia decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu – niewątpliwie dałby temu wyraz w stosownej regulacji w ustawie o przekształceniu.

32 Za nietrafny uznano także zarzut, że skarżąca nie powinna zostać zobowiązana do zwrotu bonifikaty w pełnej wysokości, gdyż w dacie jej udzielenia przysługiwało jej prawo tylko do ¾ części przedmiotowej nieruchomości. Sąd wyjaśnił, że M. P.-Z. przyjęła darowiznę ¼ części nieruchomości dokonaną na jej rzecz przez brata na mocy umowy cywilnoprawnej zawartej [...] lutego 2010 r. w formie aktu notarialnego. Przyjmując darowiznę przejęła na siebie nie tylko wszelkie prawa, ale i obowiązki wyłącznego właściciela nieruchomości. Bezzasadne jest zatem twierdzenie, że nie jest ona aktualnie beneficjentem całości udzielonej bonifikaty. W tej sytuacji w ocenie Sądu słusznie skierowano żądanie zwrotu całej kwoty udzielonej bonifikaty wyłącznie do niej.

33 Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 12 grudnia 2013 r. wniosła M. P.-Z., zaskarżając go w całości.

34 Skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83) poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji przyjęcie, że stanowi on podstawę do żądania zwrotu bonifikaty od udziału w nieruchomości, który w dniu orzekania decyzją o przekształceniu nie był własnością skarżącej, a więc nie była ona również jej beneficjentką

35 Mając na uwadze powyższy zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, wstrzymanie wykonalności decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg. norm przepisanych.

36 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że na dzień wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], użytkownikami wieczystymi nieruchomości byli M. P. (udział ¾) oraz R. P. (udział ¼). W wyżej wskazanych udziałach została również przyznana bonifikata od opłaty za przekształcenie. Aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. R. P. darował siostrze M. P. swój udział w nieruchomości, a tym samym M. P. stała się właścicielką nieruchomości w udziale 1/1. Zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji stwierdziły, że wyniku darowizny M. P. stała się beneficjentką całej bonifikaty z tytułu przekształcenia, z czym nie sposób się zgodzić.

37 Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że określenie opłaty za przekształcenie następuje w odniesieniu do każdego z uprawnionych oddzielnie, a jej wysokość zależna będzie od wysokości udziału każdego z uprawnionych w przysługującym im prawie. Również zastosowanie bonifikaty ma charakter zindywidualizowany w odniesieniu do podmiotu wnioskującego – a nie generalny w odniesieniu do nieruchomości (kryterium przedmiotowe).

38 Zgodnie z powyższym krąg beneficjentów bonifikaty określiła decyzja nr [...] orzekająca o przekształceniu. Z jej treści oraz stanu faktycznego wynika, że skarżąca była beneficjentem w udziale ¾. Brak jest w obowiązującym stanie prawnym przepisu, w oparciu o który w wyniku darowizny, tj. umowy cywilnoprawnej, przenoszone są również obowiązki i ograniczenia wynikające z decyzji administracyjnej orzekającej o przekształceniu. Wykładnia art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu zaprezentowana w zaskarżonym wyroku mogłaby prowadzić do sytuacji, kiedy podmiot trzeci nabywający nieruchomość w drodze dziedziczenia/darowizny od osoby najbliższej byłby zobowiązany do zwrotu bonifikaty, której nie otrzymał w żadnym stopniu, nie mając nawet świadomości o wydanej decyzji i obowiązkach z niej wynikających.

39 Skarżąca dodała, że ustawodawca wprost w przywołanym przepisie wskazał, że konsekwencje wynikające ze zbycia nie dotyczą sytuacji, kiedy nabywcą jest osoba bliska. Orzeczenie o obowiązku zwrotu kwoty równej wartości udzielonej bonifikaty w pełnej wysokości w okolicznościach, gdy strona była beneficjentem tylko w udziale ¾, stoi w sprzeczności z art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu.

40 Postanowieniem z dnia 6 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1206/14, Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

41 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

42 Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) –dalej jako: p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

43 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a.

44 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zasadny okazał się jedyny postawiony w niej zarzut naruszenia art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu.

45 Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do zasadności żądania zwrotu całości udzielonej bonifikaty, na podstawie art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu, od osoby, na rzecz której przekształcono prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a która z tytułu współwłasności nieruchomości otrzymała tylko część przyznanej bonifikaty.

46 W niezakwestionowanym stanie faktycznym sprawy okolicznością niesporną jest, że w dniu wydania decyzji o przekształceniu M. P.-Z. nie stała się wyłączną właścicielką nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie, lecz współwłaścicielką ww. nieruchomości w udziale ¾ części nieruchomości. Drugim współwłaścicielem nieruchomości w udziale wynoszącym ¼ części nieruchomości był R. P.. Od opłaty za przekształcenie M. P.-Z. i R. P. przyznano bonifikatę w wysokości 87 %, tj. w kwocie 102.458,16 zł. Wskutek czynności cywilnoprawnej – umowy darowizny zawartej aktem notarialnym w dniu [...] lutego 2010 r., M. P.-Z. stała się wyłączną właścicielką nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie. W ocenie zarówno orzekających w sprawie organów, jak i Sądu pierwszej instancji, przyjmując darowiznę skarżąca przejęła na siebie wszystkie prawa i obowiązki wyłącznego właściciela nieruchomości, zatem winna być uznawana za beneficjenta całości udzielonej bonifikaty. Powyższe stanowisko jest błędne, albowiem jest skutkiem nieprawidłowej wykładni art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu.

47 W rozpoznawanym przypadku źródłem należności Skarbu Państwa w postaci zwrotu bonifikaty udzielonej M. P.-Z. i R. P. jest decyzja administracyjna Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W powyższej decyzji udział poszczególnych współwłaścicieli we wspólnym prawie własności określono co do wielkości ułamkiem zwykłym w ten sposób, że M. P.-Z. przysługiwało prawo własności w udziale ¾ części nieruchomości, zaś R. P. – w udziale ¼. Naczelny Sąd Administracyjny podziela podgląd prezentowany w przywołanym przez skarżącą kasacyjnie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 676/12 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym organ ustalając opłatę z tytułu przekształcenia winien rozdzielić zobowiązanie z tytułu tej opłaty na poszczególnych współwłaścicieli, stosownie do wielkości ich udziałów w tej nieruchomości. Również zastosowanie bonifikaty ma charakter zindywidualizowany w odniesieniu do podmiotu wnioskującego, a nie generalny w odniesieniu do nieruchomości. Przyjęcie takiego rozwiązania wynika z samej istoty udziału we współwłasności. Niewątpliwie opłata z tytułu przekształcenia, jak i udzielona bonifikata, jest świadczeniem pieniężnym podzielnym i organ administracyjny powinien zastosować regułę podziału świadczenia.

48 Zobowiązanie do uiszczenia opłaty z tytułu przekształcenia oraz zwrot udzielonej bonifikaty dla nieruchomości stanowiącej współwłasność w częściach ułamkowych nie jest bowiem zobowiązaniem solidarnym i obciąża poszczególnych współwłaścicieli stosownie do wielkości ich udziałów w przedmiotowej nieruchomości.

49 W decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], Prezydent m.st. Warszawy wprost nie rozdzielił ani opłaty za przekształcenie, ani też udzielonej bonifikaty na obu współwłaścicieli nieruchomości stosowanie do przysługujących im udziałów we współwłasności. Powyższe nie zmienia jednak faktu, że stali się oni beneficjentami udzielonej bonifikaty w takiej części, jaka wynika z przypadającego na każdego z nich udziału we współwłasności nieruchomości.

50 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw, by przewidziany w art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu obowiązek zwrotu kwoty odpowiadającej udzielonej bonifikacie po waloryzacji rozszerzać na następcę prawnego nabywcy nieruchomości. W niniejszej sprawie na mocy umowy darowizny M. P.-Z. – dotychczasowa współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości, wstąpiła w miejsce R. P. w prawo własności nieruchomości, wskutek czego stała się wyłączną właścicielką nieruchomości. Nieuzasadnione jest jednak twierdzenie, że na mocy powyższej czynności cywilnoprawnej skarżącą wstąpiła w ogół praw i obowiązków swego poprzednika, których źródłem jest decyzja administracyjna. R. P. w drodze darowizny nie mógł przenieść na skarżącą prawa do ¼ wysokości bonifikaty udzielonej decyzją administracyjną i jednocześnie odpowiedzialności za tę część bonifikaty w sytuacji opisanej w art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu. W świetle brzmienia ww. przepisu brak jest podstaw do rozciągania obowiązku zwrotu bonifikaty (lub jej części) na inne osoby poza tą, na rzecz której prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione.

51 W tym miejscu wskazać warto na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt III ZP 102/10 (LEX nr 646672), wydaną w odniesieniu do przepisu art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218). W przywołanym orzeczeniu Sąd Najwyższy opowiedział się za taką wykładnią art. 68 ust. 2 u.g.n., która wiąże obowiązek zwrotu bonifikaty tylko z osobą pierwszego nabywcy lokalu, a wyłącza go w stosunku do osoby, która nabyła lokal w drodze czynności prawnej, zyskując status następcy prawnego pierwszego nabywcy w prawie własności nieruchomości. W tych relacjach następstwo prawne dotyczy prawa do rzeczy, którą pierwszy właściciel kupił za obniżoną cenę. Skoro ustawa nie tworzy wyraźnych podstaw do wiązania obowiązku zwrotu równowartości udzielonej pierwszemu nabywcy bonifikaty ze stosunkami prawnorzeczowymi dotyczącymi nieruchomości lokalowej będącej przedmiotem pierwszej umowy sprzedaży, to nie można przyjmować, że obowiązek ten przechodzi na tę osobę, która w relacjach inter vivos i pod tytułem szczególnym nabyła własność lokalu sprzedanego za obniżoną cenę.

52 Podobne stanowisko wyraził Sąd Najwyższy w uchwale siedmiu sędziów z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt III CZP 130/07 (LEX nr 364507), gdzie opowiedział się przeciwko zastosowaniu rozszerzającej interpretacji art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w wyniku której można byłoby rozciągnąć przewidziany w nich obowiązek zwrotu bonifikaty z bezpośrednich kontrahentów Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na osoby bliskie tych kontrahentów, albo na zaliczenie osób bliskich do kategorii "nabywców nieruchomości". Warto zauważyć, że w tej uchwale Sąd Najwyższy odniósł się również do podobnego mechanizmu zwrotu bonifikaty przewidzianego w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości. Stwierdził, że również w świetle tej ustawy nie ma podstaw od rozciągnięcia obowiązku zwrotu bonifikaty na inne osoby, poza tą, na rzecz której prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione.

53 Pomimo że przywołane wyżej orzeczenia Sądu Najwyższego zostały wydane na gruncie innej regulacji, niż omawiana ustawa o przekształceniu, Naczelny Sąd Administracyjny podziela zaprezentowany tam kierunek argumentacji odnoszący się do szerszego problemu zakresu uprawnień i obowiązków wynikających z prawa administracyjnego przechodzących na następcę prawnego osoby, która nabyła nieruchomość obciążoną ograniczeniami w dysponowaniu i rozporządzaniu nią – jak w przypadku opisanym w art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu.

54 W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie nie został dotrzymany warunek udzielenia bonifikaty określony w art. 4 ust. 5 ustawy o przekształceniu, gdyż przed upływem 5 lat od dnia przekształcenia nieruchomość została przeznaczona na inne cele (niemieszkaniowe) niż te, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. Zgodzić się należy jednak ze stroną wnoszącą skargę kasacyjną, że w przypadku, gdy spełnione zostaną przesłanki z art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu, organ może żądać od skarżącej zwrotu tylko części udzielonej bonifikaty odpowiadającej wysokości udziału w nieruchomości, jaki w dniu wydania decyzji o przekształceniu przypadł skarżącej. Późniejsze nabycie na drodze cywilnoprawnej (umową darowizny) własności pozostałej części nieruchomości nie spowodowało, że skarżąca stała się beneficjentem pozostałej części udzielonej bonifikaty. W praktyce, jeśli nabywca pierwotny dokonał zbycia swego udziału na rzecz innej osoby (nawet drugiego współwłaściciela nieruchomości), a ta z kolei wykorzystała nieruchomość na cele inne niż te, które stanowiły postawę udzielenia bonifikaty, osobą odpowiedzialną za zwrot części bonifikaty odpowiadającej wielkości zbytego później udziału we współwłasności jest nadal ten pierwotny nabywca nieruchomości wskazany w decyzji o przekształceniu.

55 W konsekwencji zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu. Bezpośrednim wynikiem błędnej wykładni przywołanego przepisu było nieuzasadnione uznanie zaskarżonej decyzji za odpowiadającą prawu, co doprowadziło do oddalenia skargi.

56 Jak stanowi art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Wobec zaistnienia w niniejszej sprawie okoliczności, o których mowa w art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał także wniesioną skargę.

57 Uwzględniając wyżej zaprezentowaną ocenę okoliczności faktycznych i prawnych sprawy należało uznać, że skarga M. P.-Z. zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], jak również poprzedzająca ją decyzja Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu.

58 Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie organy jeszcze raz rozważą zakres odpowiedzialności M. P.-Z. za zwrot bonifikaty udzielonej decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...]. Jednocześnie organy będą miały na uwadze ocenę prawną wyrażoną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

59 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...].

60 O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.