Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2006 r., I OSK 1128/05

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2006 r., I OSK 1128/05

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący NSA: Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA: Jolanta Rajewska (spr.) Leszek Włoskiewicz Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Grudziądza od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 762/04 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Grudziądza na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 marca 2004 r. nr DKOS-1-KK/DC-501-73/04 w przedmiocie opinii w sprawie likwidacji szkoły 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz Prezydenta Miasta Grudziądza kwotę 280 zł (dwieście osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 762 04 oddalił skargę Prezydenta Miasta Grudziądza na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 marca 2004 r. nr DKOS-1-KK/DC-501-73/04

3 w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie likwidacji Gimnazjum Nr 3 w Grudziądzu.

4 Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym.

5 Rada Miejska w Grudziądzu podjęła uchwałę z dnia 17 grudnia 2003 r.

6 nr XVII/132/03 o zamiarze likwidacji Gimnazjum nr 3 w Grudziądzu. Uchwała ta została przedstawiona Kujawsko-Pomorskiemu Kuratorowi Oświaty celem wydania opinii. Postanowieniem z dnia 5 lutego 2004 r. nr DT-4352-5-2/04, wydanym na podstawie art. 59 ust. 2 i ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329, ze zm.), Kujawsko-Pomorski Kurator Oświaty po rozpatrzeniu wniosku Miasta Grudziądz, negatywnie zaopiniował likwidację powyższego Gimnazjum. W uzasadnieniu przyznał, że organ prowadzący szkołę powiadomił o zamiarze jej likwidacji rodziców uczniów, a miasto zapewniło uczniom możliwość kontynuowania nauki w Gimnazjum Nr 4 i Nr 12, a ponadto że zmniejsza się liczba uczniów zamieszkałych w obwodzie szkoły. Stwierdził również, że przedmiotowa placówka oświatowa cieszy się dużym zainteresowaniem uczniów, skoro około 61% z nich dojeżdża spoza obwodu szkoły. O renomie szkoły świadczą wyniki egzaminów, które od dwóch lat są wyższe o 8 punktów od średniej miasta. Ponadto Gimnazjum posiada certyfikat Centrum Edukacji Obywatelskiej "Szkoła z klasą". Zdaniem Kuratora likwidacja Gimnazjum Nr 3 wydłuży drogę uczniów do szkoły o około kilometr i jednocześnie obniży poziom bezpieczeństwa w związku

7 z koniecznością przechodzenia uczniów przez ulice o bardzo dużym natężeniu ruchu.

8 W związku ze zwiększeniem liczby uczniów w klasach w nowych szkołach pogorszą się także warunki nauki.

9 W zażaleniu na powyższe postanowienie Prezydent Miasta Grudziądza podał,

10 że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły została podjęta po zapoznaniu się z raportem Zespołu ds. reorganizacji sieci szkół i placówek oświatowo-wychowawczych oraz po analizie sytuacji demograficznej (40% spadek urodzeń) i ekonomicznej miasta. Uczniom zapewniono możliwość kontynuowania nauki bez pogorszenia warunków nauczania i bezpieczeństwa. Nauczycielom zaproponowano dalszą pracę w miejskich szkołach i placówkach oświatowo-wychowawczych. Do zajmowanego przez Gimnazjum nr 3 budynku przy ul. Żeromskiego 8 planowane jest przeniesienie Liceum Ogólnokształcącego Nr IV, natomiast w dotychczasowej siedzibie tego Liceum odbywać się będą zajęcia dla studentów studiów dziennych na Wydziale Nauk Ekonomicznych i Zarządzania Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu.

11 Postanowieniem z dnia 29 marca 2004 r. nr DKOS-1-KK/DC-501-73/04 Minister Edukacji Narodowej i Sportu utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Kujawsko-Pomorskiego Kuratora Oświaty. Podzielił wszystkie argumenty przytoczone we wskazanym postanowieniu, podkreślając, że poprzez zwiększenie liczby uczniów w klasach nastąpi pogorszenie warunków nauki. W jego ocenie przenoszenie dzieci z jednej szkoły do innej jest działaniem niekorzystnym i nieuzasadnionym. Znaczący 40% spadek urodzeń nie dotyczy obwodu Gimnazjum Nr 3 w Grudziądzu, gdzie od 2001 r. notuje się przyrost liczby urodzeń. Kwestia reorganizacji sieci szkół i dostosowania jej do potrzeb mieszkańców powinna być rozstrzygnięta w drodze negocjacji z przedstawicielami zainteresowanych szkół. Zdaniem Ministra argumenty przedstawione przez Prezydenta Miasta nie wskazują jednoznacznie na zasadność likwidacji Gimnazjum nr 3 w Grudziądzu. Powody wyłącznie ekonomiczne nie mogą stanowić jedynej racjonalnej przesłanki likwidacji szkoły. W tego rodzaju sprawach należy brać pod rozwagę także czynnik społeczny.

12 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent Miasta Grudziądza zarzucił postanowieniu Ministra przede wszystkim naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.).

13 W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej i Sportu wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wskazał przy tym, że opinia Kuratora Oświaty przybiera formę postanowienia, ale jest ono wydawane nie w trybie przepisów kpa, ale na podstawie art. 89 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.).

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem oddalił skargę Prezydenta Miasta Grudziądza na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu. W uzasadnieniu podał, że przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) nie określają kryteriów, którymi należy kierować się, wyrażając opinię przewidzianą w art. 59 ust. 2 i 2b ustawy. Postanowienie w tym zakresie podejmowane jest na podstawie uznania administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji Kujawsko-Pomorski Kurator Oświaty wskazał okoliczności przemawiające za wydaniem przez niego negatywnej opinii o likwidacji szkoły, tj. pogorszenie warunków dydaktycznych, opiekuńczych i wychowawczych uczniów, wydłużenie drogi do szkoły o około 1 km i obniżenie poziomu bezpieczeństwa uczniów poprzez konieczność przechodzenia przez ulice o dużym natężeniu ruchu i wypadkowości pieszych, osiąganie przez przeznaczoną do likwidacji szkołę doskonałych wyników w nauczaniu. Powołał się ponadto na fakt posiadania przez szkołę certyfikatu Centrum Edukacji Obywatelskiej "Szkoła z klasą" oraz emocjonalną więź pomiędzy uczniami i ich rodzicami a szkołą. Stwierdził ponadto, iż czynnik wyłącznie ekonomiczny nie może decydować o likwidacji szkoły

15 oraz że zamiar likwidacji szkoły spotkał się z bardzo dużym oporem społecznym lokalnego środowiska. Zdaniem Sądu postanowienia Kujawsko-Pomorskiego Kuratora Oświaty, jak również Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, mieszczą się w granicach uznania administracyjnego i nie noszą cech dowolności, a zatem nie naruszają prawa.

16 Od powyższego wyroku Prezydent Miasta Grudziądza, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł w ustawowym terminie skargę kasacyjną. Wyrok zaskarżył w całości, zarzucając mu:

17 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 2 i art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, poprzez przyjęcie, że istniały podstawy do wydania spornych postanowień i to w ramach uznania administracyjnego,

18 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1, art. 3 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej ustawa P.p.s.a.), poprzez brak wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń postępowania administracyjnego, w tym świadczących o podstawie do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia.

19 Prezydent Miasta Grudziądza wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych prawem.

20 W uzasadnieniu podniósł, iż niezrozumiałe jest stanowisko Sądu, zgodnie z którym zarzuty skargi na wskazane postanowienia sprowadzały się do polemiki ze stanowiskiem organów administracji. Skarżący wskazał w skardze, iż postanowienia organów opiniujących zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Opierały się bowiem na gołosłownych twierdzeniach o pogorszeniu warunków bezpieczeństwa dzieci w drodze do szkoły, przyroście urodzeń w przedmiotowym obwodzie szkolnym i pogorszeniu warunków nauki. Takie założenia postawiono bez przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego. Rażąco uchybia to zasadom procedury administracyjnej, w tym obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 kpa), pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 kpa), czy dokładnego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw (art. 9 kpa). Zaskarżone i poprzedzające je postanowienie naruszyło również zasadę samodzielności samorządu terytorialnego. Postanowienia organów nie opierają się bowiem na żadnych przepisach prawa mogących uzasadniać negatywną opinię w sprawie likwidacji szkoły. Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a., nie wziął bowiem pod uwagę wszystkich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

21 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

22 Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

23 Zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

24 szkoła może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego w tym zakresie została przez prawodawcę w istotny sposób ograniczona. Organ prowadzący szkołę może bowiem podjąć uchwałę o likwidacji tej placówki oświatowej dopiero po uzyskaniu pozytywnej opinii właściwego kuratora oświaty. Opinia ta podejmowana jest w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 59 ust. 2b ustawy).

25 Opinia kuratora oświaty wydawana jest w oparciu o konkretny przepis prawa (art. 59 ust. 2) i pozostaje w ścisłym związku z innymi przepisami ustawy określającymi kompetencje powyższego organu. Kurator oświaty w szczególności sprawuje pedagogiczny nadzór nad szkołami (publicznymi i niepublicznymi), który polega miedzy innymi na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkól, placówek i nauczycieli. Realizuje ponadto politykę oświatową państwa, jak również współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizowaniu regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnych z celami oświatowymi państwa oraz w zakresie kształtowania i rozwoju bazy materialnej szkół i placówek (art. 31 i art. 33 ustawy).

26 Kurator oświaty, jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 maja 2002 r. sygn. K 29/2000 (publ. OTK ZU 2002/3A poz.30), jest zatem organem odpowiedzialnym za jakość oświaty oraz posiadającym w stosunku do szkól publicznych i niepublicznych szereg ściśle określonych w przepisach prawa uprawnień kontrolnych.

27 W podobnych granicach, wyznaczonych konkretnymi normami prawnymi, kurator oświaty wydaje także opinie przewidziane w art. 59 ust. 2 cytowanej ustawy. W sprawach tych - co także podkreślił Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku - kurator oświaty nie może działać arbitralnie. Niewydanie pozytywnej opinii o likwidacji szkoły samorządowej może mieć miejsce tylko w razie niedochowania wymogów określonych w art. 59 ust. 1 ustawy oraz w innych przepisach prawa, w szczególności w art. 17 ust. 3 i art. 17 ust. 3a ustawy. Każda negatywna opinia kuratora oświaty w tym przedmiocie powinna znajdować uzasadnienie w racjach i przesłankach zawartych w prawie materialnym. Musi zatem wskazywać podstawę prawną nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich uprawnień, które wynikają z konkretnych norm prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty lub innych ustawach. Dopiero niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego wskazanego w ustawie obowiązku, może prowadzić, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, do odmowy wydania pozytywnej opinii.

28 W rozpoznawanej sprawie organy – poza art. 59 ust. 2 i ust. 2b ustawy o systemie oświaty - nie powołały żadnych naruszeń prawa materialnego uzasadniających negatywną opinię. Nie wykazały też czy, i ewentualnie jakich wymogów przewidzianych w cyt. ustawie i odrębnych przepisach nie spełniło Miasto Grudziądz, decydując się na likwidację Gimnazjum nr 3. Uzasadnienia podjętych postanowień sprowadzają się do opisów faktów i prognoz, które nie w każdym przypadku oparte są na konkretnym materiale dowodowym. Z akt sprawy nie wynika, jakie materiały źródłowe stały się źródłem wiedzy organów między innymi o przyroście urodzeń w obwodzie omawianej szkoły, czy też "zdecydowanym pogorszeniu" warunków bezpieczeństwa dzieci. Nie ustosunkowano się także do argumentów i zarzutów wnioskodawcy, w szczególności podniesionych w zażaleniu, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, iż względy ekonomiczne nie mogą decydować o likwidacji placówki oświatowej.

29 Organy błędnie ponadto przyjęły, że przedmiotowe opinie nie są wydawane w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem z art. 59 ust. 2b ustawy wynika, że stanowisko w przedmiocie likwidacji szkoły podejmowane jest w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Takie rozwiązanie prawne jednoznacznie wskazuje, że do postępowania w omawianych sprawach mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

30 Postanowienia Kujawsko-Pomorskiego Kuratora Oświaty i Ministra Edukacji Narodowej i Sportu zapadły zatem z istotnym naruszeniem art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty oraz mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 80, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 124 § 1 i § 2 kpa.

31 W związku z powyższym za zasadny należy uznać sformułowany przez składającego skargę kasacyjną zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. Co prawda w podstawie skargi kasacyjnej należało w rozpoznawanej sprawie zarzucić naruszenie także art. 151 i art. 145§ 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia oraz uchylenia zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji, ale sam fakt postawienia trafnego zarzutu naruszenia art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. przesądza o konieczności jego uwzględnienia.

32 Z powyższych względów na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

33 O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 powołanej ustawy.