Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2005 r., I OSK 1097/05

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2005 r., I OSK 1097/05

Tekst

TEZY

1 Przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./.

Sentencja

2 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz, Sędziowie NSA Henryk Dolecki (spr.), Jan Paweł Tarno, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zbigniewa M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 295/05 w sprawie ze skargi Zbigniewa M. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia 24 września 2004 r. (...) w przedmiocie zasad przejęcia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

3 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 czerwca 2005 r. oddalił skargę Zbigniewa M. na uchwałę Rady Gminy w K. z dnia 24 września 2004 r. (...) w przedmiocie zasad przejęcia nieruchomości położonej w K. z przeznaczeniem na drogę dojazdową.

4 W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że radny Gminy w K. Zbigniew M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Gminy z dnia 24 września 2004 r. w sprawie zasad przejęcia nieruchomości położonej w K. z przeznaczeniem na drogę dojazdową. W skardze wyjaśnił, że przed podjęciem skarżonej uchwały, w dniu 22 lipca 2004 r. w obecności Wójta Gminy, zawarto ugodę pomiędzy Grażyną i Lechem T. właścicielami działki nr 1846/1, a Zenonem i Jerzym P. właścicielami działki nr 1846/2, Barbarą i Andrzejem K. właścicielami działki nr 1846/3, Beatą i Ryszardem K. właścicielami działki nr 1846/4 oraz Jadwigą i Ryszardem M. właścicielami działki nr 1846/5, na podstawie której wydzielono z działki nr 1846/1 drogę dojazdową dla tych działek. Grażyna i Lech T. otrzymali od właścicieli działek po 500 zł, a pas przeznaczony na drogę przejęła na własność gmina.

5 W uchwale z dnia 24 września 2004 r. Rada Gminy w K. wyraziła zgodę na nieodpłatne przejęcie części działki nr 1846/1 o szerokości 5 m z przeznaczeniem pod drogę dojazdową, przy czym koszty związane z podziałem i przejęciem gruntu miała ponieść Gmina K.

6 Zbigniew M. pismem z dnia 21 grudnia 2004 r. wezwał Radę Gminy w K. o uchylenie wskazanej wyżej uchwały. Rada Gminy w dniu 29 grudnia 2004 r. podjęła uchwałę o odmowie uchylenia uchwały z dnia 24 września 2004 r.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, a skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.

8 W związku z tym, że skarżący nie przestawił dokumentu, iż reprezentuje grupę mieszkańców, Sąd uznał, że skargę złożył w imieniu własnym. Wniesiona skarga musi spełniać jednak dwa warunki, a mianowicie: skarżący musi wykazać interes prawny, który został naruszony określoną uchwałą lub zarządzeniem, a uchwała lub zarządzenie muszą dotyczyć sprawy z zakresu administracji publicznej.

9 Zdaniem Sądu wytyczenie drogi dojazdowej na terenie gminy leży w interesie publicznym. Natomiast skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przez pojęcie "interes prawny" użyte w art. 101 ust. 1 ustawy, rozumie się interes grupowy, zbiorowy, a więc publiczny. W wyroku NSA z dnia 9.06.1995 r., IV SA 346/96, stwierdzono, że "naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.t., to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących". Podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7.03.2003 r. III RN 42/02, stwierdził, że wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym.

10 Skarżący nie wykazał, w jaki sposób uchwała narusza jego bezpośredni interes prawny. Jako radnemu Gminy, Zbigniewowi M. nie przysługiwały szersze uprawnienia od przypisanych każdemu obywatelowi, który domaga się uchylenia samorządowego aktu prawnego.

11 Przesadzając o braku czynnej legitymacji skarżącego w tej sprawie, Sąd nie badał zarzutów skargi kwestionujących podstawę prawną uchwały Rady Gminy, tj. przepis art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./.

12 Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył zastąpiony przez radcę prawnego Zbigniew M. zarzucając naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, przez błędną jego wykładnię. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy w K. z dnia 24.09.2004 r. jako wydanej z naruszeniem art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

13 Skarżący w obszernym uzasadnieniu wskazał, że jako członek wspólnoty samorządowej ma interes prawny w tym by uchwała organu samorządu gminnego została uchylona, ponieważ gmina poniesie wydatki związane z podziałem nieruchomości. Zdaniem skarżącego uszczupli to budżet gminy.

14 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

15 Stosownie do art. 183 p.p.s.a. Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami kasacyjnymi wskazanymi w skardze kasacyjnej, a z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania sądowego.

16 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy.

17 Skarżący wykazywał swój interes prawny jako członka wspólnoty samorządowej, twierdząc, że zaskarżona uchwała w sposób nieuzasadniony i wbrew interesom mieszkańców gminy uszczupla budżet gminy. Jednak skarżący błędnie założył, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przyznaje każdemu prawo wniesienia skargi w interesie publicznym /actio popularis/, i uznał, że przekonanie obywatela o niecelowości lub niesłuszności uchwał podejmowanych przez organy samorządowe jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia członka społeczności lokalnej. Przyjęcie takiego założenia dawałoby legitymację /uprawnienie/ do wniesienia do Sądu administracyjnego skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

18 Sąd I instancji trafnie przyjął, że skarżący nie jest uprawniony do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W związku z tym wniesienie skargi do Sądu administracyjnego jest możliwe po spełnieniu następujących przesłanek, a mianowicie przedmiotem zaskarżenia winna być uchwała lub zarządzenie organu gminy z zakresu administracji publicznej oraz złożenie skargi przez osobę, która wykaże, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Zatem skarżący winien wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, nie tylko faktyczną sytuacją a zaskarżaną przez niego uchwałą, który polega na tym, że uchwała narusza /pozbawia lub ogranicza/ jego interes prawny lub uprawnienia, albo jako indywidualnego podmiotu /np. jako właściciela/, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej.

19 Okoliczności sprawy wskazują, że skarżący takiego związku nie wykazał i zajęte przez niego stanowisko nie ma oparcia w obowiązujących przepisach. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym /zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7.03.2003 r., III RN 42/02 - OSNP 2004 nr 7 poz. 114/. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1.03.2005 r. OSK 143/04 stwierdzając, że przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym.

20 W związku z tym, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja do występowania w charakterze strony, Sąd trafnie ograniczył swoje rozważania tylko do kwestii jego uprawnień, pomijając zagadnienia materialnoprawne związane ze stosowaniem art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dlatego też zarzut naruszenia tego przepisu jest bezzasadny.

21 Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.