Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., I OSK 1062/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., I OSK 1062/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1068/14 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1068/14, oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2014r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości.

3 Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

4 Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Łodzi od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasto Łódź, z mocy prawa, własności nieruchomości, położonej w Łodzi przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 350 o pow. 1113 m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW [...] – uchyliła zaskarżoną decyzję w całości i stwierdziła nabycie przez Gminę Miasto Łódź, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990r., własności nieruchomości, położonej w Łodzi przy ul. [...].

5 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż postępowanie uwłaszczeniowe jest prowadzone na podstawie art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP.

6 W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej Przedsiębiorstwu PKP S.A. nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości, oparty na stosownej decyzji ustanawiającej prawo do nieruchomości. Wobec tego nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.- dalej "komunalizacyjnej"), do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Organ podkreślił, że faktyczne objęcie nieruchomości i władanie nią nie tworzy formalnoprawnego zarządzania. Wskazano także, że fakt, iż na nieruchomości funkcjonuje infrastruktura kolejowa, sam z siebie nie tworzy innej jakości w kontekście art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy "komunalizacyjnej". W ocenie organu nie istnieje przepis prawa, który wyłączałby z komunalizacji nieruchomości, na których znajduje się infrastruktura kolejowa.

7 Na powyższą decyzję Polskie Koleje Państwowe S.A w Warszawie złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – zarzucając jej m. in. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r.

8 Wskazano, że bez względu na to, czy wymienione przedsiębiorstwo legitymuje się obecnie dokumentem wykazującym przekazanie mu konkretnego gruntu, może ono udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie PKP. Fakt taki stanowi przeszkodę do komunalizacji tego mienia. Zdaniem skarżącej o tym, iż ustawodawca przewidział, że PKP posiadało grunty Skarbu Państwa nie legitymując się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej, świadczy też art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948).

9 W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnie 28 listopada 2014 r., oddalił skargę uznając, że prawidłowa była decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 13 stycznia 2014 r.

11 Sąd wyjaśnił, że użyte w art. 5 ust. 1 ustawy "komunalizacyjnej" przez ustawodawcę pojęcie "należące do", oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. W tym stanie rzeczy faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 w/w ustawy następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie, tj. 27 maja 1990r., a wydawana w tym przedmiocie decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.

12 Sąd podkreślił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, iż akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizacje kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.

13 Sąd I instancji wskazał, że skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Sam natomiast fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości nie kreuje – w ocenie Sądu – prawa zarządu. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać

14 W ocenie Sądu I instancji brak tytułu prawnego PKP w dacie 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy "komunalizacyjnej" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

15 Sąd wskazał, że z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe – na który powołano się w skardze – w żaden sposób nie wynikało, aby miał on samodzielnie kreować bądź choćby potwierdzać prawo zarządu PKP w stosunku do konkretnych nieruchomości. Zdaniem Sądu nie można również przyjąć, aby przedmiotowa nieruchomość była wyłączona z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

16 Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła PKP S.A. zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

17 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

18 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

19 a) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

20 b) art. 34 ust. 1, art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2014 r., poz. 1160) oraz art. 16 ust. 1, 2 i 3 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r., Nr 9, poz. 76) przez błędną wykładnię;

21 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 13 stycznia 2014 r. i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 w/w ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe".

22 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organy administracji i Sąd pierwszej instancji nie wzięły pod uwagę prawnej treści orzeczenia Nr [...] Prezydium Rady Narodowej z dnia 31 lipca 1950r. o wywłaszczeniu nieruchomości na rzecz przedsiębiorstwa Państwowego "Polskie Koleje Państwowe" na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń publicznej komunikacji kolejowej. W ocenie skarżącej spółki nawet jednak, gdyby uznać, że w/w dokument nie jest dokumentem równorzędnym z decyzją o oddaniu gruntu w zarząd lub użytkowanie, to w niniejszym stanie faktycznym i prawnym zarząd przedmiotowej nieruchomości powstał z mocy prawa przez fakt jej oddania do eksploatacji przez PKP. Zdaniem skarżącej spółki, o tym, że ustawodawca przewidział, że PKP posiadało grunty Skarbu Państwa nie legitymując się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej, świadczy art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe".

23 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

24 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

25 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

26 Wobec podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegać będą zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego.

27 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", są nieusprawiedliwione. Brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oznacza, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których, gdyby nie naruszono przepisów procesowych, to wynik sprawy najprawdopodobniej byłby inny. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Nie można bowiem Sądowi I instancji postawić skutecznie tego zarzutu, gdyż nie dopuścił się naruszenia, które miałoby wpływ na podjęte rozstrzygniecie. Zasadnie podzielił stanowisko organów, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Poczynione ustalenia przedstawiono w uzasadnieniach podjętych decyzji w sposób rzetelny. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Podkreślić przy tym należy, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. W niniejszej sprawie organy administracji przeprowadziły wyczerpujące postępowanie dowodowe oraz wyjaśniły i przeanalizowały wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśniły motywy podjętych rozstrzygnięć. Zaznaczyć przy tym należy, że ciążąca na organach powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie w żaden sposób nie może usprawiedliwiać bierności zainteresowanej strony oraz nie zwalnia jej z obowiązku współdziałania z organem.

28 Wobec powyższego uznać należy, że w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji, tak jak organy orzekające, zasadnie uznał, że skoro Polskie Koleje Państwowe kwestionowały możliwość komunalizacji nieruchomości, to powinny same wykazać, iż nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do PKP. Tymczasem skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie udokumentował, aby przysługiwał mu do spornych gruntów jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy lub też prawo zarządu.

29 Zasadnie zatem Sąd I instancji nie znalazł podstaw do zakwestionowania działań organów obu instancji.

30 Przechodząc do oceny naruszenia w zaskarżonym wyroku przepisów prawa materialnego, uznać należy, że i te zarzuty są nieuzasadnione.

31 Stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Wobec tego, warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości w omawianym trybie jest ustalenie, czy nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu tego przepisu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z w/w przepisu wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Sformułowanie "należące" do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można zatem uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidzianym oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że w tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Istnienia zarządu nie można bowiem domniemywać. W przypadku braku takiej decyzji lub umowy odnoszącej się do konkretnej nieruchomości bezwzględnie trzeba przyjąć, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Wobec tego uznać należy, że jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu tylko w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym do przedmiotowego mienia, to dane mienie było objęte komunalizacją z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

32 W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Polskie Koleje Państwowe nie przedstawiły ani decyzji, ani umowy, która potwierdzałaby, że nieruchomość, której dotyczyła zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, znajdowała się w jej zarządzie czy użytkowaniu. Ma to w niniejszej sprawie decydujące znaczenie, gdyż o zarządzie lub użytkowaniu świadczy nie samo przeznaczenie gruntu lub wykorzystywanie gruntu pod infrastrukturę kolejową. O istnieniu zarządu lub użytkowania można mówić jedynie wówczas, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje indywidualny akt administracyjny jednoznacznie potwierdzający fakt ustanowienia tych instytucji. Jest to stanowisko utrwalone już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, potwierdzone uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, w której to uchwale przesądzono, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)". Wobec tego w niniejszej sprawie brak tytułu prawnego do przedmiotowych działek, uzasadniał komunalizację ex lege, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy.

33 Podkreślić w tym miejscu należy, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa państwowego PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, mogły jedynie stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.

34 Wskazać w tym miejscu należy, że ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów. Oznacza to, że wolą ustawodawcy nie było utrzymanie dotychczasowego stanu prawnego nieruchomości posiadanych przez PKP. Ustawa o kolejach przedsiębiorstwu Polskie Koleje Państwowe przyznała jedynie uprawnienie do budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego. Także uchwalona w dniu 27 kwietnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), zmieniająca m.in. ustawę z 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu posiadanymi gruntami.

35 Komunalizacji przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nie wykluczały także regulacje zawarte w art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Zgodnie z tymi przepisami grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których Koleje nie dysponują dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymują się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP (art. 34 ust. 1). Grunty te, z dniem 1 czerwca 2003 r., nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy komunalizacyjnej (art. 34 a). Oznacza to, że nabycie przez PKP użytkowania wieczystego na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie może w ogóle odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Ostatnio wymienione mienie stało się bowiem własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r. Trafność takiego stanowiska potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03 (OTK –A 2005/4/35) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16.

36 Mając powyższe na uwadze uznać należy, że zaskarżony wyrok nie narusza obowiązującego prawa, a zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

37 Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.