Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1030/15

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1030/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1946/14, o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi B. K. na pismo Naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zamiany lokalu mieszkalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1946/14, odrzucił skargę B. K. na pismo Naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie zamiany lokalu mieszkalnego.

3 W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wnioskiem z 30 czerwca 2014 r. B. K. wystąpiła do Zarządu Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy z wnioskiem o zamianę aktualnie zajmowanego lokalu nr [...] położonego w Warszawie przy ul. [...] na lokal o większej powierzchni mieszkalnej.

4 W odpowiedzi na wniosek Naczelnik Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy pismem z [...] lipca 2014 r. poinformował ww., że z uwagi na stan prawny nieruchomości przy ul. [...] sprawa nie może zostać przekazana do rozpatrzenia, a do sprawy będzie można powrócić po uregulowaniu stanu prawnego nieruchomości.

5 Skarżąca pismem z 28 lipca 2014 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie wniosku z 30 czerwca 2014 r.

6 W odpowiedzi Naczelnik Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy pismem z [...] sierpnia 2014 r., poinformował ww., że zmiana stanowiska organu, zawartego w poprzedniej korespondencji z [...] lipca 2014 r., nie jest możliwa.

7 B. K., powołując się na 53 § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., złożyła skargę na "czynność Prezydenta m.st. Warszawy polegającą na odmowie przyznania prawa do najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy, dokonaną pismem z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...]".

8 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej, ewentualnie o jej odrzucenie.

9 Zdaniem Sądu pierwszej instancji zaskarżone pismo z [...] lipca 2014 r. nie zostało wydane w sprawie z zakresu administracji publicznej, ponieważ zawiera jedynie stanowisko władz dzielnicy, będące odpowiedzią na propozycję lokatora konkretnego lokalu, dotyczącą zamiany lokalu. Dotyczy ono materii unormowanej rozdziałem 4 uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. z 2009 r. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), zatytułowanym "Zamiana lokali". Kwestia zamiany lokali nie podlega kognicji sądów administracyjnych, bowiem stanowi wykonywanie uprawnień właścicielskich przez jednostkę samorządu terytorialnego w stosunku do mienia, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy i co za tym idzie, jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym. W tej sytuacji przedmiot skargi wykracza poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, wyznaczonego unormowaniem art. 3 § 2 i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

10 W ocenie Sądu skarga wniesiona na tego rodzaju pismo nie podlega kontroli sądu administracyjnego i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w związku z art. 3 § 2 i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

11 Skarżąca w skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zarzuciła naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na odmowie rozpoznania skargi.

12 W uzasadnieniu podniosła, że zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych obywateli należy do zadań gmin z zakresu administracji publicznej. Rozpoznając wnioski o przyznanie, bądź zmianę lokalu działają one w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Czynności dokonywane w ramach tych postępowań spełniają zatem kryteria "czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa", które podlegają kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

13 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

14 Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

15 Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

16 Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

17 Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotem skargi wniesionej przez B. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było pismo Naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2014 r., w którym wyjaśniono, że brak jest możliwości uwzględnienia wniosku skarżącej o zamianę lokalu mieszkalnego.

18 Sąd Wojewódzki odrzucając skargę jako niepodlegającą jego kognicji wskazał, że zamiana lokali stanowi wykonywanie uprawnień właścicielskich przez jednostkę samorządu terytorialnego w stosunku do mienia stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy, a zatem jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym. W konsekwencji Sąd przyjął, że złożona skarga nie jest skargą na czynność organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej, co warunkowało jej odrzucenie.

19 Zarzut kasacyjny sprowadza się do naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Zgodnie z wymienionym przepisem, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, m. in. na "inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa".’

20 W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że do wymienionej kategorii aktów i czynności zalicza się takie, które:

21 1) mają charakter zewnętrzny, ale nie są decyzją lub postanowieniem, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-2;

22 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych;

23 3) są wydawane, podejmowane władczo w sferze z zakresu administracji publicznej przez podmiot wykonujący administrację publiczną;

24 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

25 (por. System Prawa Administracyjnego Tom 10 pod red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, CH Beck INPPAN, Warszawa 2014, str. 176-177; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 53-54).

26 W rozpatrywanej sprawie zagadnieniem spornym stało się zaliczenie zaskarżonego pisma do kategorii aktów i czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej zarzucając niezastosowanie w sprawie wymienionego przepisu w sposób tylko ogólnikowy zakwestionował stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który przyjął, że zaskarżone pismo nie zostało przez organ podjęte w sferze publicznoprawnej.

27 Niewątpliwie w rozpoznawanym przypadku podstawowym kryterium determinującym dopuszczalność skargi było ustalenie publicznoprawnego charakteru zaskarżonego aktu bądź czynności. Istotne jest również to, że zaskarżalny jest tylko taki akt (czynność), który dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa.

28 Autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę zaskarżonego pisma, a w konsekwencji pozwoliłby zakwalifikować to pismo jako akt lub czynność podjęte przez organ w zakresie administracji publicznej. W skardze kasacyjnej nie powołano się również na żaden przepis prawa materialnego, z którego wynikałoby uprawnienie strony, będące przedmiotem zaskarżonego pisma. Zaznaczyć należy, że nie może być skuteczny zarzut kasacyjny ograniczony do powołania konkretnego przepisu, ale pozbawiony jego rozwinięcia. Uzasadnienie podstawy kasacyjnej powinno zawierać argumentację wykazującą błędną wykładnię konkretnego przepisu lub jego niewłaściwe zastosowanie. Trudno uznać za rozwinięcie zarzutu kasacyjnego twierdzenie, że zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych obywateli należy do zadań gmin z zakresu administracji publicznej. Nie negując bowiem tej okoliczności, Sąd Wojewódzki wykazał, że konkretne pismo zaskarżone przez stronę nie dotyczy sfery publicznoprawnej lecz cywilnoprawnej. Tej natomiast oceny skutecznie nie podważano.

29 Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że pismo będące przedmiotem skargi zawiera wyłącznie informację o stanie sprawy zainicjowanej wnioskiem o zamianę lokalu z mieszkaniowego zasobu miasta. Istotne jest natomiast to, że organ tego wniosku nie rozpoznał w sposób wiążący.

30 Na marginesie wskazać trzeba, że w orzecznictwie NSA wyrażony został pogląd, że uchwała w przedmiocie zakwalifikowania do zamiany zajmowanego lokalu mieszkalnego jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, podejmowanym w sprawie z zakresu administracji publicznej i podlega kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1392/14).

31 Z przedstawionych okoliczności wynika, że strona wnosząc skargę w przedmiotowej sprawie podjęła niewłaściwy środek do ochrony własnego interesu prawnego.

32 Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a.