Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2025 r., I OSK 1/24

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2025 r., I OSK 1/24

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 października 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 506/23 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 27 czerwca 2023 r., nr SKO.PS-80/3127/1878/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W KIELCACH WYROKIEM Z 11 PAŹDZIERNIKA 2023 R. ODDALIŁ SKARGĘ M.M. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W KIELCACH Z 27 CZERWCA 2023 R. W PRZEDMIOCIE ŚWIADCZENIA PIELĘGNACYJNEGO.

3 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i rozpoznanie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

4 Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie "art. 17b ust. 1 pkt 1 i 2" przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że fakt istnienia wpisu skarżącej w ewidencji producentów rolnych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stanowi o niezaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego lub pracy w gospodarstwie rolnym i uznanie, że dla spełnienia tych przesłanek koniecznym jest wyrejestrowanie skarżącej z ewidencji producentów rolnych, podczas gdy przy prawidłowej wykładni tych przepisu przyjąć należałoby, że fakt zarejestrowania skarżącej w ewidencji producentów rolnych pozostaje bez wpływu na spełnienie przez skarżącą przesłanki zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego lub pracy w gospodarstwie rolnym, w szczególności w przypadku, w którym nie złożyła ona wniosku o przyznanie dopłat do posiadanego przez nią gospodarstwa rolnego w 2023 r.

5 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6 Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

7 Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

8 W pierwszej kolejności przed przystąpieniem do szczegółowej analizy zarzutu skargi kasacyjnej należy odnotować, że pełnomocnik skarżącej konsekwentnie tak w treści zarzutu, jak i uzasadnienia nie wskazał aktu normatywnego, który miał zostać naruszony działaniem Sądu pierwszej instancji. Niemniej jednak biorąc pod uwagę przedmiot sprawy i uzasadnienie zaskarżonego wyroku dopuszczalne jest przyjęcie, że podstawą zarzutu skargi kasacyjnej jej autor uczynił art. 17b ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390, z późn. zm.), dalej: u.ś.r., i przy takim założeniu nastąpi rozpoznanie złożonej skargi kasacyjnej.

9 Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia dopuszczalności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rolnikowi, który zaprzestał pracy w gospodarstwie rolnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach rozpoznając odwołanie skarżącej od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 16 lutego 2023 r. odmawiającej przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem, wskazując, że pomimo zadeklarowania przez nią zaprzestania pracy w gospodarstwie rolnym ma ona wpis w rejestrze Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na którego podstawie pobierane są dopłaty na to gospodarstwo.

10 W świetle powyższego należy wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym [niż w pozostałych punktach] osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z analizy tego przepisu wynika, że do przesłanek warunkujących możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest zaprzestanie lub niepodejmowanie zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej. W tym miejscu należy zauważyć, że w odniesieniu do osób prowadzących działalność rolniczą kwestia ta uregulowana została w art. 17b ust. 1 u.ś.r., który stanowi, że w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a [specjalny zasiłek opiekuńczy] i art. 17 [świadczenie pielęgnacyjne] ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio: rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego (pkt 1) i małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym (pkt 2). Jednocześnie w myśl art. 17b ust. 2 u.ś.r. zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.

11 Mając na uwadze treść zacytowanych powyżej przepisów, w ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1393/21, należy wyjaśnić, że pojęcie prowadzenia gospodarstwa rolnego nie zostało zdefiniowane prawnie, co obliguje sądy do wyjaśnienia tego pojęcia. Jak wyjaśniono w przywołanym wyroku, pojęcie to było w przeszłości przedmiotem orzeczeń Sądu Najwyższego, w których wyjaśnił on, że prowadzi gospodarstwo rolne ten, kto władając nim w sensie prawnym – jak właściciel, użytkownik, posiadacz samoistny lub zależny – wykonuje czynności natury funkcjonalnej, niezbędne dla racjonalnej gospodarki w konkretnym gospodarstwie rolnym. Współuczestniczy zaś z małżonkiem w prowadzeniu gospodarstwa ten małżonek, który w sposób istotny przyczynia się do funkcjonowania tego gospodarstwa, przy czym nie ma znaczenia prawnego, czy gospodarstwo wchodzi do wspólności ustawowej, czy też stanowi odrębny majątek drugiego z małżonków. Z uwagi na różnorodną specyfikę gospodarstw rolnych zakres i rodzaj wykonywanych czynności może być różny, jednakże w każdym przypadku chodzi o takie czynności, bez których funkcja gospodarstwa nie mogłaby być zrealizowana. Dlatego decydujące znaczenie ma całokształt okoliczności występujących w konkretnej sprawie (por. uchwała z 18 lipca 1986 r., III UZP 29/86 oraz wyroki z 22 kwietnia 1987 r. II URN 50/87, z 23 listopada 1987 r., II URN 65/87, z 16 lipca 1987 r., II URN 118/87, z 3 lipca 1987 r., II URN 132/87, z 11 maja 1987 r., II URN 63/87).

12 Należy także podzielić pogląd wyrażony w prawidłowo przywołanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, w myśl której prowadzenie gospodarstwa rolnego oznacza stałą i osobistą działalność rolnika, mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z tym prowadzeniem, jak i zarządzanie gospodarstwem. W uchwale tej wskazano, że pojęcie "prowadzenie gospodarstwa rolnego" mieści w sobie cały zespół czynności. Słowo "prowadzenie" w języku polskim oznacza bowiem sprawowanie nad czymś nadzoru, zarządzanie, kierowanie czymś, zajmowanie się czymś, trudnienie się czymś, realizowanie jakiegoś celu. Prowadzenie gospodarstwa rolnego może zatem polegać na samym zarządzaniu nim.

13 W świetle powyższych wywodów uznać należy, że zaprzestanie prowadzenia przez rolnika gospodarstwa rolnego, o jakim mowa w art. 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r., nie polega tylko na faktycznym zaniechaniu wykonywania przez rolnika pewnych czynności, jak np. zaprzestanie osobistej uprawy, zbierania plonów, czy uzyskiwania zysków z gospodarstwa. Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego wymaga poza tym przedsięwzięcia szeregu czynności prawnych, powiązanych integralnie ze statusem rolnika i prowadzeniem przez niego działalności rolniczej, takich jak np. złożenie wniosku o usunięcie wpisu z ewidencji producentów rolnych, który pozwala danemu producentowi (rolnikowi) na korzystanie z systemów wsparcia bezpośredniego, a więc prowadzenie gospodarstwa rolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2046/23).

14 W rozpoznawanej sprawie skarżąca wprawdzie złożyła w trybie art. 17b ust. 2 u.ś.r. oświadczenie o zaprzestaniu pracy w gospodarstwie rolnym oraz oświadczenie o braku zamiaru korzystania z dopłat rolniczych w 2023 r., ale nie przedstawiła dokumentów świadczących o wykreśleniu jej z rejestru umożliwiającego pobieranie tej formy wsparcia. Okoliczność ta przemawia za uznaniem skarżącej za osobę prowadzącą działalność rolniczą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że skarżąca nie spełniła przesłanek uprawniających ją do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.

15 W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia art. 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r. okazał się niezasadny. Na marginesie powyższego należy także zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zakwestionował możliwość przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego również z uwagi na możliwość przypisania jej zarządzania pracami rolnymi w gospodarstwie wykonywanymi przez jej syna. Okoliczność ta umknęła autorowi skargi kasacyjnej, co powoduje, że nawet w przypadku uznania słuszności argumentacji przedstawionej przez niego w skardze kasacyjnej, zaskarżony wyrok jako odpowiadający prawu nie mógłby zostać uchylony.

16 Jednocześnie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim odwoływał się on do art. 17b ust. 1 pkt 2 u.ś.r. Z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżąca w rozpoznawanej sprawie prowadziła działalność rolniczą, a nie pracowała w gospodarstwie rolnym jako małżonek rolnika. Oznacza to, że art. 17b ust. 1 pkt 2 u.ś.r. nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie.

17 Niezależnie od powyższych wywodów należy także zauważyć, że skarżąca w oświadczeniu z 2 lutego 2023 r. (karta 9 akt administracyjnych) wskazała, że nie podejmuje pracy, nie prowadzi działalności gospodarczej, zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym i nie pobiera świadczeń wykluczających możliwość przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Uwzględniając zatem fakt, że skarżąca była – jak to wskazano powyżej – osobą prowadzącą gospodarstwo rolne, a nie małżonkiem rolnika, powinna była złożyć oświadczenie o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego, a nie zaprzestania wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powodowało to, że przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego było niedopuszczalne na skutek braku prawidłowego, dostosowanego do roli skarżącej oświadczenia, o którym mowa w art. 17b ust. 2 u.ś.r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że treść oświadczenia składanego na podstawie tego przepisu powinna korelować z odpowiednią przesłanką wskazaną w art. 17b ust. 1 u.ś.r.

18 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.