Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2011 r., I GSK 85/10

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2011 r., I GSK 85/10

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędziowie del. WSA Krystyna Czajecka-Szpringer Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt III SA/Gl 451/09 w sprawie ze skargi G. U. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie określenia kwoty długu celnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. U. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w K. kwotę 1800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 23 września 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 451/09, oddalił skargę G. U. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z [...] marca 2009 r., nr [...], w przedmiocie wymiaru należności celnych.

3 Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:

4 Decyzją z [...] stycznia 2007 r. Naczelnik Urzędu Celnego w G. stwierdził, że towar w postaci samochodu osobowego V. G. został nielegalnie wprowadzony na polski obszar celny i określił powstałe z mocy prawa należności celne w kwocie 10.325,50 zł., podnosząc, że "wysokość kwoty długu celnego została określona na podstawie elementów kalkulacyjnych właściwych dla chwili powstania długu celnego, tj. 16 czerwca 1999 r.". Wyjaśnił, że zgodnie z art. 222 § 3 ustawy z 9 stycznia 1997 r. - Kodeks celny (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 75, poz. 802, ze zm.; dalej: K.cel.) jest to dzień przedstawienia w Urzędzie Skarbowym w W. Ś. rachunku nr [..] z [..] maja 1999 r.

5 Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją z [...] czerwca 2007 r. nr [...] utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w mocy.

6 W dniu 30 czerwca 2008 r. G. U., powołując się na art. 247 § 1 pkt 3 i art. 248 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm., dalej: Op), złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w G. z [...] stycznia 2007 r., argumentując, że została ona wydana po upływie terminów przedawnienia. Wyjaśnił, że nabywając samochód nie mógł wiedzieć, że był on nielegalnie wprowadzony na polski obszar celny. Działał w zaufaniu do urzędowych dokumentów w postaci dowodu rejestracyjnego, tablic rejestracyjnych oraz zaświadczenia z [...] lipca 1999 r. o przeprowadzonym badaniu technicznym.

7 Decyzją z [...] listopada 2008 r. Dyrektor Izby Celnej w K. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej ostatecznej decyzji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 2652 pkt 1 K.cel. w zw. z art. 26 ustawy z 19 marca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo celne (Dz.U. Nr 68, poz. 623) i okoliczność, że od momentu powstania długu celnego upłynęły 3 lata. Odmawiając wszczęcia postępowania stwierdził, że odmowa ta stanowi jednocześnie odmowę przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów w sprawie i rozstrzygania merytorycznego o zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

8 Decyzją z [...] marca 2009 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy orzeczenie wydane jako organ pierwszej instancji stwierdzając, że "rozstrzygnięcie w zakresie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w G. z [...] stycznia 2007 r. jest właściwe". Wskazując na art. 247 § 1 Op w zw. z art. 262 K.cel. oraz zasadę trwałości decyzji wyrażoną w art. 128 Op, a także poglądy orzecznictwa sądowego i doktryny zauważył, że termin "ostateczna decyzja" użyty w art. 247 § 1 Op, w przypadku wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, odnosi się do decyzji organu odwoławczego, a nie organu pierwszej instancji. Nie uznano zarzutu niedopuszczalności wstecznego działania przepisów Kodeksu celnego. Powołano się przy tym na treść przepisu art. 26 ustawy wprowadzającej Prawo celne.

9 Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. stwierdził, że nie można Dyrektorowi Izby Celnej w K., działającemu jako organ pierwszej i drugiej instancji w sprawie stwierdzenia nieważności, zarzucić naruszenia przepisów prawa kwalifikującego do uchylenia wydanych w sprawie decyzji lub stwierdzenia ich nieważności.

10 W sprawie mają zastosowanie odpowiednie przepisy Kodeksu celnego w związku z brzmieniem przepisu przejściowego, jakim jest art. 26 ustawy wprowadzającej Prawo celne i faktem, że w sprawie dług celny powstał 16 czerwca 1999 r., tj. przed dniem 1 maja 2004 r.

11 Nie ulega wątpliwości, że Naczelnik Urzędu Celnego w G. decyzją z [...]stycznia 2007 r. uznał G. U. za dłużnika celnego z tytułu nielegalnego wprowadzenia na polski obszar celny towaru w postaci samochodu marki V.G. o określonych numerach nadwozia i roku produkcji. Określił w związku z tym wysokość długu celnego w kwocie 10.325,50 zł, przyjmując elementy kalkulacyjne z daty powstania długu, czyli 16 czerwca 1999 r. Decyzją tą nie określono wysokości zobowiązania podatkowego.

12 Zgodnie z przepisem przejściowym - art. 26 ustawy wprowadzającej Prawo celne - przepisy dotychczasowe stosuje się do spraw dotyczących długu celnego, jeżeli dług ten powstał przed dniem uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej.

13 Wykładnią tego przepisu należy objąć pojęcie "przepisy dotychczasowe", czyli nie tylko przepisy materialne, ale także procesowe. Zasada ta dotyczy zarówno spraw, które po 1 maja 2004 r. były w toku, jak i spraw, które zostały wszczęte po tej dacie, ale dotyczą długu celnego, który powstał przed datą akcesji (v. m.in. wyroki NSA z 20 maja 2009 r., I GSK 643/08; z 17 grudnia 2008 r., I GSK 144/08; z 20 lutego 2007 r., I GSK 559/06, publ. ONSAiWSA 2008/4/63; z 15 maja 2007 r., I GSK 1381/06, LEX nr 351019). Podobny pogląd został wyrażony również w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 6 grudnia 2006 r., sygn. SK 25/05 (Dz.U. Nr 229, poz. 1675). Podkreśla się przy tym, że ogólne sformułowanie "przepisy dotychczasowe" należy interpretować przede wszystkim przez pryzmat (zakres) regulacji zawartych w Kodeksie celnym, w szczególności z uwzględnieniem przedmiotu regulacji opisanego w art. 1 Kodeksu celnego, który odnosi się zarówno do prawa materialnego, jak i procesowego.

14 W orzecznictwie przyjmuje się też, że pojęcie "sprawy dotyczącej długu celnego" w swym zakresie mieści nie tylko wymiar długu celnego, ale także tryby nadzwyczajne, jakim są tryby wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności (v. wyrok NSA z 17 grudnia 2008 r., I GSK 144/08).

15 Za "przepis dotychczasowy" uznaje się również przepis art. 2652 Kodeksu celnego, który stanowi, że jeżeli upłynęły 3 lata od dnia powstania długu celnego, organ celny: 1/ nie wszczyna bądź odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji; 2/ nie wznawia postępowania.

16 Artykuł 2652 Kodeksu celnego jest przepisem szczególnym, wyłączającym w zakresie w nim uregulowanym stosowanie przepisów ustawy Ordynacja podatkowa. Nie tworzy uprawnień dla strony, których realizacji w postępowaniu mogłaby się domagać, a reguluje skierowany do organu zakaz podejmowania danej czynności procesowej. Tym samym, jeżeli nawet w danej sprawie istnieją jakieś przesłanki do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji, lecz upłynął trzyletni termin od "dnia powstania długu celnego", organ - mając na uwadze jednoznaczny zakaz - musi odmówić wszczęcia takiego postępowania, nawet nie badając tych przesłanek.

17 Należy zauważyć, że przepis odnosi się do dnia powstania długu celnego, a nie np. do daty wydania (rozumianej jako skuteczne doręczenie) decyzji w przedmiocie uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe (v. wyroki NSA z 8 września 2009 r., I GSK 809/08; z 27 września 2007 r., I GSK 2244/06, Lex nr 375211; 27 września 2007 r., I GSK 2096/06, Lex nr 375161).

18 W sprawie omawiany termin upłynął, licząc od daty powstania długu celnego (16 czerwca 1999 r.).

19 Dyrektor Izby Celnej w K. odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji na podstawie art. 2652 pkt 1 K.cel. w związku z art. 26 ustawy wprowadzającej Prawo celne nie miał podstaw do merytorycznej oceny tego elementu. Orzekając na tym etapie nie mógł i nie oceniał prawidłowości ustalenia tej daty w postępowaniu zwykłym, ponieważ nie miał podstaw do badania wystąpienia przesłanek z art. 247 § 1 Op w zw. z art. 262 K.cel. Wskazywany przez stronę inny moment powstania długu celnego w takim postępowaniu zasadnie nie był brany przez organ celny pod uwagę. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji wdaną w trybie nadzwyczajnym zaakceptował stanowisko zaprezentowane przez organ na etapie pierwszej instancji.

20 Okoliczności na jakie strona powoływała się w skardze, a w szczególności to, iż G. U. nie nabył przedmiotowego samochodu, ani też go nie sprzedał, że "wmanipulowano" stronę w sprawę przemytu samochodu i że nie wszczęto żadnych postępowań celnych w stosunku do właścicieli komisów, na tym etapie postępowania, na którym organy celne wydały decyzje o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z powodu upływu określonego czasu, nie mogą być brane pod uwagę. Ocena ta miałaby znaczenie, gdyby omówiony wyżej termin nie upłynął, a organy celne badały wystąpienie przesłanek stwierdzenia nieważności.

21 Sąd pierwszej instancji jeszcze raz podkreślił, że ostateczna decyzja w sprawie dotyczyła długu celnego, a nie zobowiązań podatkowych, do których stosuje się inne terminy przewidziane w art. 249 § 1 pkt 1 Op oraz art. 60 i art. 70 Op w zw. z art. 247 § 2 Op. W tym zakresie decyzja Izby Celnej w K. z 31 października 2008 r. wydana w postępowaniu odwoławczym w sprawie określenia zobowiązania podatkowego w podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowym została uchylona wyrokiem WSA w G. z 21 maja 2009 r., III SA/Gl 1562/08.

22 Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z 23 września 2009 r. wniósł G. U..

23 Zaskarżył on powyższe orzeczenie w całości, domagając się jego uchylenia i zmiany, ustalenia, że poprzedzające wyrok decyzje Dyrektora Izby Celnej w K. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Naczelnika Urzędu Celnego w G. z [...] stycznia 2007 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a także zasądzenia kosztów postępowania.

24 Zarzuty skargi kasacyjnej oparto na podstawach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), w tym:

25 - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

26 1. art. 2 Aktu Przystąpienia Polski do Traktatów Założycielskich, jak i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny (Dz.U. nr 90, poz. 864 z 2004 r.);

27 2. rozp. Komisji nr 2454/93 z 2 07 1993 r. ustanawiające przepisy w celu wykonania Rozporządzenia Rady EWG nr 2913/92 ustanawiające WKC;

28 3. przepisy z 19 03 2004 r. wprowadzające ustawę Prawo celne (Dz.U. nr 63, poz. 623) i Prawo Celne

29 - przepisów prawa procesowego:

30 1. art. 2652 pkt 1 K.cel. w zw. z art. 26 ustawy z 19 03 2004 r. wprowadzającej przepisy "Prawo celne";

31 2. art. 247 § 1 pkt 2 i 4 w zw. z art. 249 § 1 pkt 2 w nawiązaniu do Aktu Przystąpienia, jako źródła Prawa wspólnotowego i kolizji przepisów celnych krajowych z prawem wspólnotowym;

32 3. art. 36 przepisów wprowadzających Prawo celne w nawiązaniu do art. 2 Konstytucji.

33 W uzasadnieniu środka prawnego G. U. podniósł, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami Ordynacji podatkowej, co jego zdaniem jest naruszeniem prawa. Skutki prawne wadliwych decyzji mogą być usunięte w trybie nadzorczym, skoro stan faktyczny sprawy "wyklucza dobrą wiarę organów celnych". W ocenie autora skargi kasacyjnej zarzut nielegalnego sprowadzenia na polski obszar celny samochodu jest nieprawdziwy i w ocenie zasad współżycia społecznego "skandaliczny". Z uwagi na to, iż przedmiotowy samochód w momencie starania się skarżącego o jego nabycie posiadał legalny dowód rejestracyjny, tablice rejestracyjne oraz dowód przeglądu technicznego, na podstawie logiki i doświadczenia życiowego skarżący domniemywał fakt legalności jego pochodzenia.

34 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

35 Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

36 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania w przypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

37 Działanie NSA w granicach skargi kasacyjnej oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w środku prawnym, które determinują zakres kontroli, jaką Sąd ten powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może w związku z tym podjąć z własnej inicjatywy żadnych badań w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej - wad zaskarżonego orzeczenia, ponieważ oznaczałoby to działanie ex officio, które - poza przypadkami nieważności postępowania - nie jest dopuszczalne.

38 W sprawie, autor skargi kasacyjnej powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego. Rodzaj zarzutów, sprowadzających się w zasadniczej mierze do kwestionowania zaniechania konkretnych ustaleń faktycznych związanych z rolą skarżącego we wprowadzeniu pojazdu na polski obszar celny, a także stosowania krajowych przepisów celnych po dacie akcesji Polski do WE, uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

39 Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania sądowego, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy procedury sądowej, to jest konkretne przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które zdaniem skarżącego zostały naruszone, jak również wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem zarzuty kasacyjne w istocie sprowadzają się do oceny rozstrzygnięć organów administracji publicznej, do tego w różnych sprawach.

40 Należy zwrócić uwagę, ze przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była decyzja z 30 marca 2009 r., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z 28 listopada 2008 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej (wydanej w postępowaniu zwykłym) Naczelnika Urzędu Celnego w G. z [...] stycznia 2007 r., w zakresie określenia kwoty długu celnego.

41 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uznał, że organom administracji publicznej, orzekającym w sprawie stwierdzenia nieważności, nie można zarzucić naruszenia przepisów prawa kwalifikującego do uchylenia wydanych w sprawie decyzji lub stwierdzenia ich nieważności.

42 Badając legalność zaskarżonej decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym sąd administracyjny wraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji w trybie zwykłym.

43 Podstawą prawną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności był prawidłowo zastosowany przepis art. 2652 pkt 1 K.cel. w zw. z art. 26 ustawy z 19 marca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo celne (Dz.U. Nr 68, poz. 623), w związku z okolicznością, że od momentu powstania długu celnego upłynęły 3 lata (od daty 16 czerwca 1999 r.).

44 Zgodnie z przepisem przejściowym - art. 26 Przepisów wprowadzających ustawę Prawo celne - przepisy dotychczasowe stosuje się do spraw dotyczących długu celnego, jeżeli dług celny powstał przed dniem uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej. Przepis ten stanowi zasadę rozgraniczającą stosowanie przepisów dotychczasowych oraz obowiązujących od dnia 1 maja 2004 r. Zasadnicze znaczenie dla rozpoznawanej sprawy ma wykładnia użytego w art. 26 pojęcia "przepisów dotychczasowych". Kwestia ta występowała już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie ukształtowało się stanowisko, podzielane przez skład NSA orzekający w niniejszej sprawie, że sformułowanie "przepisy dotychczasowe stosuje się" oznacza, że do postępowań dotyczących długu celnego powstałego przed dniem 1 maja 2004 r. należy stosować obowiązujące przed tą datą zarówno przepisy materialne, jak i procesowe. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca we wskazanym artykule użył ogólnego określenia "przepisy dotychczasowe", nie rozróżniając przepisów materialnych i proceduralnych. Jedynym warunkiem stosowania tego przepisu, jaki wprost wynika z jego treści, jest data powstania długu celnego. Jeżeli więc dług celny powstał przed datą akcesji (tak jak w sprawie niniejszej), to należy stosować przepisy dotychczasowe. W ten sposób "przepisem dotychczasowym" jest również wyżej wskazany art. 2652 Kodeksu celnego.

45 Jak trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, art. 2652 K.cel. jest przepisem szczególnym, wyłączającym w zakresie w nim uregulowanym stosowanie przepisów ustawy Ordynacja podatkowa. Nie tworzy uprawnień dla strony, których realizacji w postępowaniu mogłaby się domagać, a reguluje skierowany do organu zakaz podejmowania danej czynności procesowej. Tym samym, jeżeli nawet w danej sprawie istnieją jakieś przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz upłynął trzyletni termin od "dnia powstania długu celnego" (a nie np. do daty wydania, czy doręczenia decyzji w przedmiocie uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe), organ - mając na uwadze jednoznaczny zakaz - musi odmówić wszczęcia takiego postępowania, nawet nie badając tych przesłanek.

46 Tym samym Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że w sprawie nie znajdował zastosowania art. 249 § 1 pkt 1 Op, zgodnie z którym organ podatkowy wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli żądanie zostało wniesione po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji.

47 Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest sprawą odrębną w stosunku do sprawy rozpoznawanej w trybie zwykłym. Jego przedmiotem nie jest ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. To postępowanie nie może przeradzać się w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym na nowo bada się wszystkie zarzuty strony.

48 Tak więc odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej stanowi jednocześnie odmowę przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów w sprawie i rozstrzygania merytorycznego.

49 Rozpatrując legalność decyzji z [...] marca 2009 r., Sąd pierwszej instancji nie mógł ponownie oceniać legalności tej decyzji z zachowaniem reguł postępowania zwykłego. W tej sytuacji zarzut rażącego naruszenia prawa, jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, jak również ewentualnego innego (zwykłego) naruszenia, jest niezasadny.

50 Ponownego podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ostateczna decyzja merytoryczna w sprawie dotyczyła długu celnego, a nie zobowiązań podatkowych, do których stosuje się inne terminy przewidziane w art. 249 § 1 pkt 1 Op oraz art. 60 i art. 70 Op w zw. z art. 247 § 2 Op.

51 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. odpowiada prawu i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.