Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2022 r., I GSK 2913/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2022 r., I GSK 2913/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA del. Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Go 55/18 w sprawie ze skargi D. R. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 15 listopada 2017 r., nr 9004-2017-0279 w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami z sankcjami 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. R. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Go 55/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. R. (Skarżący) na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 15 listopada 2017 r. nr 9004-2017-0279 w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2015 oddalił skargę.

3 Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu naruszenie norm postępowania sądowoadministracyjnego, polegające na:

4 1. Niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) polegajace na niewłaściwej kontroli działalności organu administracji, który dopuścił się mającego bezpośredni wpływ na wynik postępowania naruszenia szczególnych norm skutek postępowania administracyjnego, w szczególności normy art. 4 Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L2014.227.69, dalej Rozporządzenie nr 809/2014) - obligującej organ w zaistniałej sytuacji do poinformowania strony o zidentyfikowanej w jej wniosku oczywistej sprzeczności i umożliwienia stronie jej skorygowania przed zakończeniem przez organ postępowania,

5 2. Naruszeniu art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. - poprzez faktyczny brak wymaganego ustawą przekonującego uzasadnienia wyroku w zasadniczym dla przyjętego rozstrzygnięcia - zakresie, w jakim WSA nie wyjaśnił dlaczego, zdaniem Sądu, dokonanie przez organ ustalenia, iż strona, w złożonym przez siebie zintegrowanym wniosku o przyznanie płatności, w tym płatności ONW, zadeklarowała w formularzu wniosku także do płatności ONW grunty położone na działkach ewidencyjnych nie leżących na ustawowym obszarze ONW, wymagać miało rzekomo środków lub czynności wykraczających poza środki i czynności wskazane w powołanym przez sąd wyrokujący wyroku NSA z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt: II GSK 942/12, i tym samym, w myśl w/w wyroku NSA - którego tezy sąd wyrokujący w pełni, jak można wnioskować z treści zaskarżonego wyroku, popierał - miałoby nie stanowić błędu oczywistego w rozumieniu art. 4 Rozporządzenia nr 809/2014.

6 Podnosząc powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ze względu na naruszenie wskazanych norm prawa materialnego oraz procesowego. Ponadto wniósł o stosowne orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, według przepisanych norm, w tym o kosztach zastępstwa procesowego.

7 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

8 Zarządzeniem z dnia 4 lipca 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.)

9 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

10 Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

11 Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji, mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

12 W sprawie niniejszej zarzuty skargi kasacyjnej wskazane zostały jako mające oparcie wyłącznie w podstawie wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

13 Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., należy wyjaśnić, że zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza powyższego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony w sytuacji, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera któregokolwiek z wymienionych w nim elementów bądź w sytuacji, gdy wywód sądu pierwszej instancji nie poddaje się kontroli instancyjnej. W rozpoznawanej sprawie nie sposób dopatrzeć się wspomnianych wad. Uzasadnienie zawiera niezbędne elementy, a wywód zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim jest spójny, logiczny i zawiera ocenę ustaleń organów pod kątem ich zgodności z obowiązującymi przepisami. W tym miejscu należy podnieść, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzuty i argumenty Skarżącego mogą zostać zatem ocenione całościowo (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1489/20 i z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20). Za wadę uzasadnienia nie można uznać także powtórzenia argumentacji organów, skoro sąd rozpoznający sprawę uznał tę argumentację za trafną w obowiązującym stanie prawnym. Tym samym brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

14 Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przede wszystkim, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a także art. 151 p.p.s.a. nie mógł stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Normy te są normami o charakterze "wynikowym" regulującymi jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi. Przepisy te kształtują zakres orzekania w odniesieniu do skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tych przepisów niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych lub materialnych, którym Sąd uchybił. Ewentualne naruszenie w zakresie ustalenia podstaw do oddalenia lub uwzględniania skargi następuje w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej Sąd dokonuje w oparciu o konkretne przepisy p.p.s.a. W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie tylko przepisy określające samo rozstrzygnięcie.

15 W petitum skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu Skarżący usiłuje powiązać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z naruszeniem art. 4 Rozporządzenia nr 809/2014, jednak zarzut ten nie można uznać za zasadny. Zgodnie z art. 4 Rozporządzenia nr 809/2014 wnioski o przyznanie pomocy, wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i dokumenty uzupełniające złożone przez beneficjenta mogą zostać skorygowane i poprawione w dowolnym czasie po ich złożeniu w przypadku stwierdzenia oczywistych błędów uznanych przez właściwy organ na podstawie ogólnej oceny danego przypadku, pod warunkiem że beneficjent działał w dobrej wierze. Właściwy organ może uznać oczywiste błędy tylko w przypadku, gdy mogą one być bezpośrednio zidentyfikowane w wyniku sprawdzenia informacji zawartych w dokumentach, o których mowa w akapicie pierwszym. Zatem braki, które są wynikiem oczywistych błędów, a więc mających charakter niematerialny mogą być poprawiane w każdym czasie. Prawodawca unijny wprowadzając do powołanego przepisu wyrażenie "w przypadku stwierdzenia oczywistych błędów" dokonał zróżnicowania braków, jakie mogą pojawić się przy wypełnianiu i składaniu wniosków o przyznanie płatności, na braki powstałe z powodu tzw. błędów oczywistych i przeciwstawne im - braki powstałe na skutek błędów nieoczywistych (merytorycznych). Dopuszczając przy tym korektę wniosku wraz z załącznikami w każdym czasie, a więc również poza terminem otwartym do składania wniosków o przyznanie płatności, jedynie w odniesieniu do błędów oczywistych, tj. takich, których poprawienie nie prowadzi do modyfikacji wniosku pod względem merytorycznym. Zasada ta odnosi się również do dokonywania poprawek/uzupełnień wniosku i dołączonych do wniosku załączników. Pojęcie "oczywistych błędów" jest pojęciem niedookreślonym, co wymaga każdorazowo dokonania oceny okoliczności towarzyszących złożeniu i rozpatrzeniu wniosku. W orzecznictwie przyjmuje się, że błędy oczywiste to takie, które są bezsporne, niezamierzone i nie ma wątpliwości co do ich charakteru, nie trzeba ich objaśniać, często drobne, choć istotne i są związane z techniką wypełniania wniosku (np. drobne błędy pisarskie, rachunkowe, czy brak podpisu wnioskodawcy).

16 W stanie sprawy zadeklarowanie do płatności ONW działki, która nie są położona na obszarach określonych w załączniku o którym mowa w § 3 ust. 7 Rozporządzenia ONW, nie mogą być uznane za pomyłkę oczywistą. Jak trafnie stwierdził organ wniosek Skarżącego był spójny, a organ w celu ustalenia prawa do wnioskowanej pomocy w zakresie działek rolnych "D", "E", "I", "K", "KA" i "L" był zobowiązany sięgnąć do dodatkowych dokumentów (wykaz obszarów ONW) w celu weryfikacji, czy działki te faktycznie są położone na obszarach ONW. Innymi słowy organ musi ocenić, czy powyższa okoliczność jest wynikiem popełnienia przez Skarżącego tzw. błędu oczywistego, czy też - tzw. błędu nieoczywistego. Jego ocena jest prawidłowa.

17 Z przedstawionych wyżej powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej, uznał zarzuty wskazanych w skardze przepisów za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

18 Orzeczenie o kosztach stanowiących wynagrodzenie pełnomocnika organu w kwocie 360 zł wydano stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.).