Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2022 r., I GSK 21/22

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2022 r., I GSK 21/22

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Starosty Łańcuckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 767/21 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w Ł. na informację Starosty Łańcuckiego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o udzielanie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Starosty Łańcuckiego na rzecz A. Sp. z o.o. w Ł. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 21 października 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 767/21 po rozpoznaniu na rozprawie skargi P. F. Sp. z o.o. w Ł. na informację Starosty Ł. z (...) sierpnia 2020 r. w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o udzielanie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w pkt 1) uchylił zaskarżony akt, w pkt 2) zasądził zwrotu kosztów postępowania sądowego.

3 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Starosta Ł. zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

4 Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.):

5 1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

6 a) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nie powołaniu w uzasadnieniu wyroku przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi będących podstawą prawną do uchylenia informacji Starosty Ł. - innego aktu z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. tj. art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.,

7 b) art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez niewłaściwą kontrolę przez Sąd I instancji aktu - informacji Starosty Ł. - i dokonanie jego uchylenia, pomimo braku naruszenia przepisów prawa materialnego,

8 2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

9 a) art. 15zzb ust. 12 i art. 15g ust. 18 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.; ustawa o COVID), poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że jeśli przedsiębiorca spełnia warunki do przyznania danego dofinansowania, to może ono zostać udzielone, ale na okres nie dłuższy niż 3 miesiące, liczony odrębnie dla każdej z tych form wsparcia określonego w art. 15g i art. 15zzb ustawy o COVID, ponieważ zdaniem WSA w przedmiotowej sprawie tytuły wypłat różnią się, a wydatki nie są tożsame,

10 b) art. 31zzn ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. - COVID-19, polegające na przyjęciu przez WSA w Rzeszowie, że rozliczenie się i zwrot przez organ na rachunek bankowy dysponenta, Funduszu Pracy środków przeznaczonych na dofinansowanie z art.15zzb ustawy o COVID na podstawie art. 31zzn ust. 2 ustawy o COVID, nie może stanowić argumentu dla niekorzystnego rozstrzygnięcia dla skarżącej spółki.

11 Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz wniósł o zwrot na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

12 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

13 W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

14 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

15 Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

16 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

17 Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

18 Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

19 Za podstawę wyroku z 21 października 2021 r., I SA/Rz 767/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przyjął ustalenia faktyczne z których wynika, że 27 sierpnia 2020 r. spółka złożyła do Powiatowego Urzędu Pracy w Ł. wniosek o dofinansowania kosztów wynagrodzeń dla 12 pracowników na okres 3 miesięcy, począwszy od sierpnia 2020 r. z powodu spadku obrotów, na zasadach określonych w przepisach art. 15zzb ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Pismem z (...) sierpnia 2020 r. Starosta Ł. poinformował spółkę o negatywnym rozpatrzeniu wniosku. Spółka wniosła skargę na tę informację powołując się na art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. Postanowieniem z 19 listopada 2020 r., I SA/RZ 671/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę uznając, że droga sądowa przed sądem administracyjnym jest niedopuszczalna, a zaskarżone stanowisko Starosty nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 27 maja 2021 r., I GSK 229/21 uchylił to postanowienie przyjmując, że informacja Starosty Ł. z (...) sierpnia 2020 r. jest innym aktem administracyjnym, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przyjął, że spółka przed złożeniem wniosku o przyznanie dofinansowania, o którym mowa w art. 15 zzb ustawy o COVID, skorzystała z dofinansowania do wynagrodzeń pracowników w okresie kwiecień - czerwiec 2020 r. na podstawie art. 15g ustawy COVID, a to w związku z wprowadzeniem w spółce - od 2 kwietnia 2020 r. obniżonego czasu pracy. 27 sierpnia 2020 r., skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie dofinansowania na podstawie art. 15 zzb tej ustawy, na okres trzech miesięcy 2020 r. Do dofinansowania części kosztów pracowniczych przedstawiła tych samych pracowników zakładu, co w wypadku dofinansowania otrzymanego na podstawie art. 15g ustawy COVID, a więc objętych dofinansowaniem w okresie kwiecień - czerwiec 2020 r. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

20 Niezasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie 1 a) petitum skargi kasacyjnej. Zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazano jego podstawy prawnej, czyli art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Zgodzić należy się również, że stanowi to naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zauważyć jednak należy, że dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej w przypadku naruszenia przepisu prawa procesowego nie jest wystarczające wykazanie wyłącznie naruszenia przepisu prawa. Zgodnie bowiem z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć między innymi na podstawie naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s. a. skarga kasacyjna powinna zawierać między innymi przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor w żadnej mierze nie wykazał natomiast, że przedstawione wyżej naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy oraz nie uzasadnił tego.

21 Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenie prawa materialnego zawarte w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej.

22 Odnosząc się do zarzutu zawartego w punkcie 2 a) w pierwszej kolejności zasadne jest przywołanie regulacji, których wykładnia jest przedmiotem sporu w sprawie.

23 Zgodnie z art. 15zzb ust. 1 ustawy oCOVID starosta może, na podstawie zawartej umowy, przyznać przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców dofinansowanie części kosztów wynagrodzeń pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4 zdanie pierwsze oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19. Natomiast zgodnie z ustępem 12 tego artykułu przedsiębiorca nie może otrzymać dofinansowania w części, w której te same koszty zostały albo zostaną sfinansowane z innych środków publicznych.

24 Z kolei zgodnie z art. 15g ust. 1 ustawy o COVID przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, organizacja pozarządowa w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1057 oraz z 2021 r. poz. 1038, 1243 i 1535) oraz podmiot, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, u których wystąpił spadek obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19, państwowa lub prowadzona wspólnie z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego instytucja kultury, w rozumieniu ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 194), u której wystąpił spadek przychodów w następstwie wystąpienia COVID-19, a także kościelna osoba prawna działająca na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, oraz jej jednostka organizacyjna, może zwrócić się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, o wypłatę ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych świadczeń na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy, w następstwie wystąpienia COVID-19, na zasadach określonych w ust. 7 i 10. Natomiast zgodnie z ustępem 18 tego artykułu podmioty, o których mowa w ust. 1 i 1a, mogą otrzymać pomoc z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wyłącznie w przypadku, jeśli nie uzyskały pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy.

25 Zaznaczyć należy, że w realiach niniejszej sprawy Spółka przed złożeniem wniosku o przyznanie dofinansowania, o którym mowa w art. 15zzb ustawy COVID skorzystała z dofinansowania do wynagrodzeń tych samych pracowników. Do dofinansowania części kosztów pracowniczych przedstawiła tych samych pracowników zakładu, co w wypadku dofinansowania otrzymanego na podstawie art. 15g ustawy COVID.

26 Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie nie podziela wykładni ww. regulacji dokonanej przez organ administracyjny w skardze kasacyjnej. Podziela natomiast w tym zakresie stanowisko zajęte przez Sąd I instancji.

27 Uwzględniając chronologię wniosków składanych przez skarżącą oraz to, że przedmiotem sporu w tej sprawie jest świadczenie przyznawane na podstawie art. 15zzb ustawy o COVID, kluczowe znaczenie w sprawie ma interpretacja art. 15zzb ust. 12 tego aktu prawnego. Jak już wskazano, zgodnie z tym przepisem przedsiębiorca nie może otrzymać dofinansowania w części, w której te same koszty zostały albo zostaną sfinansowane z innych środków publicznych.

28 Według Naczelnego Sadu Administracyjnego użyty w art. 15zzb ust. 12 ustawy o COVID zwrot "te same koszty" dotyczy kosztów wynagrodzeń pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4 zdanie pierwsze ustawy o COVID oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne należnych za te same okresy rozliczeniowe oraz odnoszących się do tych samych pracowników. Z kosztami tożsamymi (tymi samymi) mamy bowiem do czynienia na gruncie art. 15zzb ust. 12 ustawy o COVID wyłączenie w przypadku, gdy odnoszą się one do tych samych pracowników i tego samego okresu rozliczeniowego. Takie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jest konsekwencją zastosowania w pierwszej kolejności wykładni językowej spornej regulacji.

29 W konsekwencji trafne jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym nie można zatem zgodzić się z organem, że przyznanie dofinansowania na podstawie art. 15g ustawy COVID na tych samych pracowników przez okres 3 miesięcy eliminuje możliwość przyznania świadczenia na innej podstawie, w tym w szczególności na podstawie przepisu art. 15zzb ustawy COVID. Ponadto Sąd ten zasadnie zawraca uwagę, że żaden z przepisów ustawy COVID nie wskazuje, że omawiane przepisy (art. 15g i 15 zzb) wzajemnie się wykluczają, co oznaczałoby, że przyznanie świadczenia na podstawie jednego z nich eliminuje możliwość jego udzielenia na podstawie drugiego.

30 Odnosząc się do zarzutu zawartego w punkcie 2 b) w pierwszej kolejności zasadne jest przywołanie postanowień art. 31zzn ust. 1 i 2 ustawy COVID, zgodnie z którym wnioski o przyznanie wsparcia, o których mowa w art. 15zzb-15zze oraz art. 15zze2, mogą być składane do dnia 10 czerwca 2021 r. (ust. 1). Wsparcie, o którym mowa w art. 15zzb-15zze oraz art. 15zze2, może być udzielane do dnia 30 czerwca 2021 r. (ust. 2)

31 Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie nie podziela stanowiska zaprezentowanego w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym organ nie może pozytywnie rozpoznać wniosku skarżącej o przyznanie wsparcia w ramach art. 15zzb ustawy o COVID, w sytuacji, gdy nie dysponuje środkami finansowymi, które mogły być przeznaczone na jego wypłatę, które było udzielane do dnia 30 czerwca 2021 r., zgodnie z art. 31zzn ustawy o COVID.

32 Według Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwe działanie organu administracyjnego, związane w tej sprawie z odmową zastosowania przepisów art. 15zzb ustawy o COVID, nie może wywoływać negatywnych skutków w sferze sytuacji prawnej wnioskodawcy. Podstawę prawną takiego zapatrywania stanowi art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej w powiązaniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego. Otóż zasada sprawiedliwości społecznej w zestawieniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego prowadzą do wniosku, że wnioskodawca nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych z wadliwym działaniem organu administracyjnego. W tej sprawie taką negatywną konsekwencją wadliwego działania organu administracyjnego była odmowa przyznania wsparcia finansowego na podstawie art. 15zzb ustawy o COVID ze względu na otrzymanie wsparcia na podstawia art. 15g tego aktu prawnego. W konsekwencji takie wadliwe działanie organu administracyjnego w tej sprawie musi prowadzić do upadku powstałych w związku z powyższym działaniem negatywnych konsekwencji o charakterze materialnoprawnym w postaci upływu terminu do udzielania ww. wsparcia.

33 Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że nie ma tu znaczenia fakt, że działanie starosty na podstawie art. 15zzb ust. 1 ustawy o COVID w pewnych sytuacjach następuje w ramach uznania administracyjnego. W tej sprawie starosta nie działał jednak w ramach uznania administracyjnego, gdyż odmowa przyznania wsparcia finansowego na podstawie art. 15zzb ustawy o COVID nastąpiła ze względu na otrzymanie wsparcia przez wnioskodawcę na podstawie art. 15g tego aktu prawnego.

34 Mając na uwadze powyższe niezasadny okazał się również zarzut zawarty w punkcie 1 b) petitum skargi kasacyjnej.

35 Tym samym skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

36 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.

37 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z

38 § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).