Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2020 r., I GSK 1649/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2020 r., I GSK 1649/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Bk 980/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 22 marca 2017r., sygn. akt I SA/Bk 980/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz.718 ze zm., obecnie Dz.U. z 2019r. poz. 2325) oddalił skargę [...] (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2016r. nr [...] (dalej też: "organ", "Zakład") utrzymującą w mocy decyzję z dnia 3 czerwca 2016r., nr [...] odmawiającą skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

3 WSA za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

4 Decyzją z dnia 3 czerwca 2016r., nr [...]Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił Spółce umorzenia należności z tytułu składek wobec FUS, FUZ oraz FP i FGŚP w łącznej kwocie [...]zł.

5 Nie zgadzając się z powyższą decyzję, skarżąca Spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek.

6 W uzasadnieniu wniosku Spółka wskazała, że zgodnie z art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2016r., poz. 963 ze zm., dalej: "u.s.u.s."), ZUS może w uzasadnionych przypadkach umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne również mimo braku całkowitej nieściągalności. Spółka podkreśliła, że między płatnikiem a organem rentowym toczyło się wiele postępowań dotyczących kwestii podlegania ubezpieczeniom osób świadczących usługi na rzecz Spółki. W ocenie wnioskującego płynność finansowa Spółki została istotnie zachwiana z powodu wydanych decyzji i wynikającego z nich obowiązku zapłaty składek za te osoby. Spółka podkreśliła, że jej sytuacja ma charakter szczególny, ponieważ wykonywana przez nią działalność statutowa w głównej mierze dotyczy zadań administracji publicznej w dziedzinie gospodarki wodnej, a działalność ta nie jest nastawiona na osiąganie zysku. Jest działalnością społecznie użyteczną, co zdaniem Spółki, zostało podkreślone poprzez zwolnienie spółek wodnych z opodatkowania. Jednocześnie Spółka wskazała, że działała w dobrej wierze. Zakończona w 1999r. kontrola przeprowadzona przez Wojewódzkiego Inspektora Kontroli ZUS-u w Białymstoku nie wykazała jakichkolwiek uchybień. Zdaniem Spółki miała ona zatem prawo, przyjąć, że jej działanie jest prawidłowe i zgodne z przepisami prawa. Po wielu latach Zakład zmienił interpretację przepisów na niekorzyść płatników, co spowodowało naliczenie kolosalnych należności z tytułu składek, których pokrycie z własnych środków jest niewykonalne. W przypadku nieuwzględnienia wniosku konieczność uregulowania zobowiązań pociągnęłoby ciężkie skutki dla Spółki i mogłoby doprowadzić do jej likwidacji.

7 Decyzją z dnia 3 sierpnia 2016r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

8 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ wskazał, że umorzenie należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie jest możliwe. Wydane na podstawie zawartej w tym przepisie delegacji Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 z 2003r.) adresowane jest wyłącznie do ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na własne ubezpieczenia społeczne, a więc dotyczyć ono może jedynie osób fizycznych, które podlegają ubezpieczeniom społecznym i zobowiązane są do opłacania składek "Sam Za Siebie" (SZS). Spółka nie jest płatnikiem składek SZS, lecz od wszystkich swoich ubezpieczonych, dlatego też przepisy tego rozporządzenia nie mogą mieć zastosowania. Organ wyjaśnił, że umorzenie należności wobec Spółki w całości lub w części możliwe jest wyłącznie w oparciu o art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s., tj. tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. Żadna ze wskazanego w przepisach, zamkniętego katalogu całkowitej nieściągalności względem skarżącej Spółki nie zachodzi, dlatego też brak było podstaw do umorzenia należności. Dlatego też, podnoszone przez pełnomocnika spółki: wyniki poprzednich kontroli, brak złej woli, prawomocnie zakończone postępowania w sprawie ustalenia obowiązku opłacania składek, sytuacja finansowa Spółki, czy wreszcie wyjątkowy charakter działalności Spółki, nie mogą stanowić przesłanki do zastosowania ulgi. Z tego powodu należało odmówić im mocy dowodowej, a w konsekwencji odmówić umorzenia należności z tytułu składek.

9 Organ wskazał, że w jego ocenie sytuacja finansowa Spółki nie jest trudna. Spółka posiada majątek o znacznej wartości, a także posiada środki na rachunku bankowym.

10 Wyrokiem z dnia 22 marca 2017r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2016r.

11 W ocenie WSA z uwagi na niespełnienie przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. oraz braku możliwości zastosowania w sprawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. organ nie mógł wziąć pod uwagę takich okoliczności jak wyniki poprzednich kontroli, brak złej woli, prawomocne zakończenie postępowania w sprawie ustalenia obowiązku opłacania składek, sytuacja finansowa Spółki, czy też wyjątkowy charakter jej działalności, a zatem zobligowany był do wydania zaskarżonych rozstrzygnięć.

12 W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca zarzuciła w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy.tj.:

13 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający, a jego ocena dokonana przez organ budziła wątpliwości, zaś ponowne rozpatrzenie sprawy (dokonane przy poszanowaniu przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.) mogłoby wpłynąć na odmienną ocenę stanu prawnego i przechylić szalę na korzyść skarżącego.

14 Sąd przyjął za właściwe uzasadnienie organu, oparte na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym dokonanym w oparciu o materiał dowodowy zbadany przez organ w sposób nieprawidłowy oraz wybiórczy. W konsekwencji powyższego organ błędnie uznał, iż stan majątkowy skarżącej pozwoli na wyegzekwowanie zaległych składek, podczas gdy skarżąca nie posiada majątku, który pozwoliłby na spłatę należności, a wartość wyegzekwowanych kwot nie pokryje wydatków egzekucyjnych.

15 W konsekwencji dokonanego przez organ nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 28 ust. 2, 3 i 3a w zw. z art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) polegającego na odstąpieniu od oceny zasadności umorzenia należności z tytułu zaległych składek, a w efekcie także ich ewentualnego umorzenia.

16 Przedstawiając powyższe zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Białymstoku, ewentualnie w przypadku uznania, iż zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 188 p.p.s.a., uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

17 Argumenty na poparcie zarzutów przytoczono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

18 Pismem z dnia 20 czerwca 2017r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

19 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

20 Skarga kasacyjna nie zasługuje za uwzględnienie, bowiem podniesione w niej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

21 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z 6 września 2012r. sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

22 W skardze kasacyjnej nie powołując wprost zawarto w niej zarówno zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania jak i zarzut naruszenia prawa materialnego. Zatem oparto ją na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a.

23 Ze względu na to, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się ściśle z naruszeniem prawa materialnego, uzasadnione jest łączne odniesienie się do tych zarzutów.

24 W ramach zarzutu naruszenia przepisów procesowych skarżąca zarzuciła naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji przyjął za właściwe uzasadnienie organu, iż stan majątkowy skarżącej pozwoli na wyegzekwowanie zaległych składek, podczas gdy nie posiada ona majątku, który pozwoliłby na spłatę należności, a wartość wyegzekwowanych kwot nie pokryje wydatków egzekucyjnych.

25 Przystępując do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., na wstępie należy podkreślić, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy ma charakter uznaniowy. Charakter uznaniowy decyzji oznacza, że organ może, ale nie musi udzielić stosownej ulgi, nawet w przypadku spełnienia przez podatnika przesłanek. Nawet, zatem w przypadku wystąpienia okoliczności unormowanych w ww. przepisach Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest bezwzględnie zobowiązany do umorzenia należności składkowych. W przypadku norm uznaniowych kształtujących podstawę prawną zaskarżonej decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia należności ZUS, sąd administracyjny w pierwszej kolejności zobowiązany jest do skontrolowania podstaw prawnych i faktycznych takiej decyzji, a w szczególności do oceny, czy organ administracyjny uwzględnił przy jej podjęciu przesłanki prawne i faktyczne sprawy podlegającej rozpatrzeniu. Decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek nie może być dowolna. Wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej zobowiązuje organy administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek wymaga od organu stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz jego ocenę zgodnie z art. 80 k.p.a. w celu dokładnego ustalenia sytuacji osobistej i materialnej dłużnika i na tej podstawie zbadania, czy zaistniały przesłanki umorzenia należności określone w powyższych przepisach prawnych. Dopiero wówczas organ jest uprawniony do wyboru określonego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności o charakterze uznaniowym (umorzenie bądź odmowa umorzenia). Zarówno poczynione ustalenia w sprawie oraz ich analiza z punktu widzenia przesłanek umorzenia, jak i motywy wyboru rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi w postaci umorzenia należności winny przy tym znajdować pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Należy podkreślić, że to na wnioskującym o umorzenie zaległych składek ciąży obowiązek przedstawienia i wykazania swojej sytuacji majątkowej (por. wyrok NSA z 20 lutego 2018r., II GSK 1513/16, LEX nr 2478977).

26 Uwzględniając powyższe, według Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia wskazanych przez stronę skarżącą przepisów postępowania w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej, zwłaszcza zaś, aby skutkiem zarzucanego ich naruszenia był istotny w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w tym zakresie, że organy administracji publicznej w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie administracyjne, a Sąd I instancji dokonując kontroli judykacyjnej trafnie uznał, że w aspekcie procesowym działania organu były prawidłowe i zgodne z naczelnymi zasadami tego postępowania.

27 Podkreślić trzeba, że rozstrzygnięcie organu oparte zostało na materiale dowodowym załączonym do wniosku skarżącej z dnia 21 marca 2016r.

28 Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym w sprawie, całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r. Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

29 Wyliczenie zawarte w przepisie art. 28 ust. 3 ustawy jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek.

30 Konstrukcja unormowania zawartego w art. 28 u.s.u.s. daje organowi administracyjnemu prawo do umorzenia zaległości w przypadku zaistnienia stanu całkowitej nieściągalności, nie obligując jednak Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do wydania takiego rozstrzygnięcia. Uznanie administracyjne wyraża się w możliwości negatywnego dla zobowiązanego rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia. Natomiast zastosowanie instytucji uznania administracyjnego możliwe jest dopiero w sytuacji, gdy zostanie stwierdzone istnienie przesłanek umorzenia, a to oznacza, że ich brak zawsze skutkować będzie odmową umorzenia zaległości. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Tym samym skoro w sprawie stwierdzono, że żadna z przesłanek z art. 28 ust 3 u.s.u.s. nie zachodzi, odmowna decyzja organu rentowego ma charakter związany.

31 Sąd I instancji wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego w rozpoznawanej sprawie uznał, że do naruszenia prawa przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji nie doszło, a w konsekwencji, dlaczego skarga nie została uwzględniona. W ocenie Sądu I instancji organ przeanalizował sytuację materialną skarżącej w odniesieniu do przesłanek zdefiniowanych, jako całkowita nieściągalność należności.

32 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafna jest ocena dokonana przez WSA, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie przekracza granic swobodnego uznania. Podkreślenia wymaga, że ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd I instancji wynikały z materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, a motywy podjętych rozstrzygnięć zostały przedstawione w szczegółowych uzasadnieniach decyzji. Organ wskazał, że w jego ocenie sytuacja finansowa Spółki nie jest trudna. Spółka posiada majątek, a także środki na rachunku bankowym. Do chwili obecnej nie toczy się postępowanie egzekucyjne dotyczące przedmiotowych zaległości. Uwzględniając zapis art. 169 ustawy z 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015r., poz. 469), iż Spółka wodna odpowiada za swoje zobowiązania całym majątkiem, wskazał, że spłata zaległości wobec ZUS jest możliwa. Nie budzi przy tym wątpliwości prawidłowość stanowiska WSA, że Spółka w dalszym ciągu funkcjonuje w obrocie gospodarczym. Wskazał również, że podważanie na etapie skargi, podjęcia przez organ wszelkich niezbędnych działań zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy i zarzucanie naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bezzasadne.

33 Odnosząc się do zarzutu o naruszeniu powołanego w podstawie kasacyjnej przepisu prawa materialnego, to jest art. 28 ust. 2, ust. 3 i ust. 3a w zw. z art. 32 u.s.u.s. prawidłowo WSA uznał, iż organ rozpoznając sprawę w pierwszej i drugiej instancji dokonał analizy sprawy pod kątem możliwości zastosowania przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s, stwierdzając brak oddziaływania powołanej normy prawnej do Spółki, jako osoby prawnej.

34 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło również do naruszenia art. 3 §1 p.p.s.a. Art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze tylko kompetencyjnym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 tej ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008r., I OSK 266/08).Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już się wypowiadał, że naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyroki NSA z 5 kwietnia 2012r., I OSK 1636/11; z 7 lipca 2011r., II OSK 745/11).

35 Podniesione zatem w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa okazały się niezasadne.

36 Powyższe oznacza wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczenia jak w sentencji.