Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2022 r., I GSK 1453/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2022 r., I GSK 1453/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1503/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Zarządu Województwa [...] kwotę 2.700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z 18 lutego 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1503/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Zarządu Województwa Mazowieckiego z [...] lipca 2020 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dotacji.

3 Od tego wyroku skargę kasacyjną wywiodła [...] zaskarżając go w całości, a skargę kasacyjną oparła na obydwu podstawach. W zakresie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy zarzuciła:

4 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2020 r., poz. 2325) – zwanej dalej "p.p.s.a." w związku z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256) – zwanej dalej "k.p.a." poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem tych przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bo organ nie uwzględnił faktu że prace odbywały się w czynnych budynkach szkół i świetlicy, w których skupiały się dzieci i młodzież oraz dorośli. Zdaniem skarżącej w związku z tym istniała konieczność zachowania większego stopnia uwagi pod względem bezpieczeństwa, aniżeli przy pracach w budynkach zamkniętych, co gwarantowali wykonawcy posiadający doświadczenie w wykonywaniu robót w budynkach użyteczności publicznej. Skarżąca zwróciła uwagę na to, że definicja budynku użyteczności publicznej zawiera szerokie spektrum budynków, przez co posłużenie się tym terminem nie zawęziło kręgu wykonawców;

5 2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji wskazania w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, z którego to stanu faktycznego wynikały powyższe okoliczności dotyczące obecności ludzi w modernizowanych budynkach. Zdaniem skarżącej uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, którymi kierował się ten Sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę instancyjną wyroku;

6 3. art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe sprawowanie kontroli legalności działalności administracji publicznej w tej sprawie i oddalenie skargi, zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo tego, że skarżąca przedstawiła zasadne argumenty świadczące o tym, że modernizowane budynki pozostawały czynne dla dzieci, młodzieży i dorosłych. To zaś powodowało wskazane już skutki w zakresie bezpieczeństwa oraz potrzeby skorzystania z wykonawców posiadających doświadczenie wykonywaniu robót w budynkach użyteczności publicznej, wykluczając zarazem uznanie takiego warunku za zawężający krąg wykonawców

7 Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczył art. 7 ust. 1 i art. 22 ust. 1a ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 223, poz. 1655 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, to jest uznanie, że wymaganie od wykonawców wykazania się doświadczeniem w wykonaniu robót w budynkach użyteczności publicznej narusza zasadę uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców.

8 Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wniosła również o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

9 W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na swoją rzecz kosztów postępowania.

10 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

11 Na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, bo strona skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się nieuzasadnione, dlatego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, a motywy wyroku, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ograniczono do oceny tychże zarzutów.

12 Skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach, dlatego w pierwszej kolejności Sąd odniesie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego.

13 Przede wszystkim zauważyć należy, że zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie opierają się na twierdzeniach podniesionych już wcześniej w skardze i wbrew twierdzeniu skarżącego, Sąd pierwszej instancji je należycie rozważył, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu Wojewódzkiego co do tego, że skarżący nie wykazał takiej specyfiki prac objętych zamówieniem publicznym, która wymagałaby postawienia potencjalnym wykonawcom tak rygorystycznych warunków, jakie wskazano w zakwestionowanych przez organy specyfikacjach istotnych warunków zamówienia. Do tego rodzaju cech charakterystycznych nie można w szczególności zaliczyć faktu nieprzerwanego funkcjonowania instytucji, których siedziby poddane zostały remontowi i modernizacji. Okoliczność ta zresztą nie należała do spornych, lecz wręcz oczywistych. Prace tego rodzaju nie wymagają opuszczenia pracujących bądź pobierających tam naukę osób. Skarżący nie przywołał zresztą żadnych konkretnych argumentów mających świadczyć o tym, że ów akcentowany przez niego aspekt wykonywania zamówienia wymagałby ponadstandardowych kwalifikacji wykonawcy. Nie wiadomo, dlaczego wykonawcy towarzyszyć miałby zwiększony poziom, bądź inny rodzaj uwagi co do bezpieczeństwa niż w przypadku pracy przy innego rodzaju budynkach, np. wielorodzinnych.

14 Powołanie się na konieczność zapewnienia bliżej nieskonkretyzowanej kategorii bezpieczeństwa w prowadzeniu remontu czy robót budowlanych nie może w tym przypadku uzasadniać zawężenia kręgu wykonawców. Nie wskazano też żadnych racjonalnych powodów dla sformułowanego w specyfikacji oczekiwania, by wykonawca legitymował się doświadczeniem w wykonaniu termomodernizacji, budowy, przebudowy lub remoncie budynków użyteczności publicznej o wartościach wskazanych w zaskarżonej decyzji. Prace objęte spornymi zamówieniami zasadnie zostały przez organy administracji, a następnie przez Sąd pierwszej instancji ocenione jako niemające charakteru specjalistycznego czy wymagające szczególnych uprawnień, umiejętności.

15 Wbrew twierdzeniom skarżącego, w zaskarżonej decyzji, w myśl art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a., organ wyjaśnił powody takiego poglądu; z jej motywów wynika, że – zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – została wydana na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i jego rzetelnej oceny. Dlatego zasadnie Sąd Wojewódzki skargę oddalił nie dopatrując się naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego. W skardze kasacyjnej skarżącemu nie udało się tego stanowiska podważyć, co czyni nieuzasadnionym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z powyższymi przepisami regulującymi postępowanie administracyjne.

16 Z kolei zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony z tego powodu, że pierwszy z tych przepisów ma charakter kompetencyjnego. W orzecznictwie akcentuje się jego niesamodzielność normatywną, bo istotnie nie wyznacza on ani formuły procesowej orzekania ani jej kryteriów. Nie stanowi też o czynnościach procesowych podejmowanych w toku sądowej kontroli. Do jego naruszenia mogłoby zatem dojść w zasadzie jedynie wówczas, gdyby sąd wojewódzki nie wywiązał się z obowiązku weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji bądź dokonał tej kontroli na podstawie innych niż legalność przesłanek. O naruszeniu tego przepisu nie może być natomiast mowy w sytuacji, gdy Sąd – tak jak w niniejszej sprawie – powinność tę zrealizował, natomiast zdaniem skarżącego wynik postępowania powinien być inny (zob. np. wyrok NSA z 26 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 368/18, LEX nr 3106435 i podane tam orzecznictwo). Z tego powodu powiązanie uchybienia art. 3 § 1 p.p.s.a. z regulującym konstrukcję orzeczenia o nieuwzględnieniu skargi art. 151 p.p.s.a. nie mogło doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

17 Nieuzasadniony okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten normuje obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Do jego naruszenia dojść może wówczas, gdy sąd wojewódzki nie zawarł w motywach któregokolwiek z obowiązkowych jego składników, albo wprawdzie elementy te zamieścił, ale uczynił to w sposób niewystarczający dla wyjaśnienia powodów rozstrzygnięcia. Naruszenie reguł sporządzania uzasadnienia doprowadzić może do uchylenia zaskarżonego wyroku tylko wówczas, gdy miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Postawienie tego zarzutu nie może natomiast służyć podważeniu ustaleń przyjętych za podstawę wydanego przez sąd wojewódzki wyroku (zob. wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 1444/18, LEX nr 3304668).

18 Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji, w myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. przedstawił rzetelnie stan sprawy. Oceny tej nie zmienia fakt, że Sąd Wojewódzki nie uwypuklił nieprzerwanego funkcjonowania instytucji, których dotyczyły inwestycje objęte zakwestionowanymi specyfikacjami istotnych warunków zamówienia. Przede wszystkim, jak już zasygnalizowano, z okoliczności tej sprawy nie wynika, bo skarżący tego nie wykazał, by kwestia ta rzeczywiście miała istotny wpływ na sposób wyłonienia wykonawcy. Po za tym to, że prace dotyczyły funkcjonujących instytucji nie stanowiło osi sporu; przeciwnie – okoliczność ta nie była przez organy podważana. Z doświadczenia życiowego zresztą wynika, że prace polegające na termomodernizacji czy dociepleniu nie wymagają opuszczenia pracujących bądź pobierających tam naukę osób. Sporna jest natomiast ocena znaczenia tych cech zamówienia dla określenia warunków stawianych wykonawcy.

19 Nietrafny jest również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Przede wszystkim – wbrew twierdzeniu skarżącego – Sąd pierwszej instancji nie opowiedział się za poglądem, zgodnie z którym wymaganie posiadania doświadczenia w wykonywaniu robót w budynkach użyteczności publicznej jest niedopuszczalne per se. Przeciwnie, z motywów zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji ocenił takie postanowienie specyfikacji istotnych warunków zamówienia za bezprawne wyłącznie dlatego, że jego przedmiot nie nosił znamion specjalistycznego, a więc charakterystycznego jedynie dla budynków użyteczności publicznej. Ocenę tę wypada podzielić; tego rodzaju zastrzeżenie może być zamieszczone jedynie wówczas, gdy przedmiot zamówienia ma charakter szczególny, właściwy tego rodzaju budynkom. Natomiast, o ile ów przedmiot takiej cechy nie posiada, ustanawianie ograniczeń dostępu do wykonania zamówienia z powołaniem się na walor użyteczności publicznej budynku jest niedopuszczalne w świetle zasad konkurencyjności oraz równego traktowania wykonawców. W porządku krajowym zostały one unormowane w art. 7 ust. 1 i art. 22 ust. 1a Prawa zamówień publicznych. Wprowadzenie do specyfikacji warunku, który – bez znajdującego umocowanie w przepisach prawa uzasadnienia – prowadzi do ograniczenia katalogu podmiotów mogących skutecznie ubiegać się o wykonanie zamówienia stanowiło zastrzeżenie niedopuszczalne. Dlatego Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że zastosowanie przez organy wspomnianych przepisów prawa materialnego było prawidłowe. Z tego powodu zarzut wadliwego zastosowania art. 7 ust. 1 i art. 22 ust. 1a Prawa zamówień publicznych jest nieuzasadniony.

20 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.