Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2021 r., I GSK 136/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2021 r., I GSK 136/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 14 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 690/20 w sprawie ze skargi Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 3 lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie; 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie na rzecz Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych 1020 (tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 690/20 oddalił skargę Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z 3 lutego 2020 r. w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego.

3 Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

4 Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego Warszawa-Śródmieście prowadził postępowanie egzekucyjne wobec majątku [...], na podstawie tytułu wykonawczego z 30 października 2018 r. wystawionego przez Prezesa Zarządu PFRON – dalej: skarżącego lub stronę - obejmującego nieuiszczone wpłaty na PFRON z tytułu niezatrudnienia osób niepełnosprawnych w kwocie należności głównej [...] zł.

5 W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, na podstawie ww. tytułu wykonawczego organ I instancji zawiadomieniami z 13 grudnia 2019 r., dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego odpowiednio w Banku [...] . Zawiadomienie zostało doręczone dłużnikom zajętej wierzytelności natomiast zobowiązanemu wraz z odpisem tytułu wykonawczego. W odpowiedzi na otrzymane zajęcie banki poinformowały organ egzekucyjny o przeszkodach w realizacji zajęć z rachunków bankowych spółki z uwagi na brak środków. W wyniku zastosowanych środków egzekucyjnych powstały koszty egzekucyjne w łącznej kwocie [...] zł.

6 Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego Warszawa-Śródmieście postanowieniem z 27 września 2019 r. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie ww. tytułu wykonawczego.

7 Następnie zawiadomił wierzyciela o wysokości kosztów egzekucyjnych powstałych w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

8 Prezes Zarządu PFRON pismem z 11 października 2019 r., wniósł o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych w trybie art. 64c § 7 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm., dalej: u.p.e.a.).

9 Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego Warszawa-Śródmieście postanowieniem z 29 października 2019 r. orzekł w sprawie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego.

10 W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, iż w sprawie, w wyniku zastosowania środków egzekucyjnych powstały koszty egzekucyjne w kwocie [...] zł, tj. opłata manipulacyjna w kwocie [...] zł oraz koszty za zajęcie rachunków bankowych w kwocie [...] zł.

11 Orzekając na skutek zażalenia strony Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie postanowieniem z 3 lutego 2020 r utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

12 W uzasadnieniu Organ II instancji wyjaśnił, że wobec umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec [...] , postanowieniem z 27 września 2019 r. w sprawie zaszła przesłanka obciążenia wierzyciela kosztami, określona w art. 64c § 4 u.p.e.a. Organ I instancji prawidłowo wskazał na konieczność obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w sprawie oraz precyzyjnie określił kwotę kosztów egzekucyjnych oraz sposób jej naliczenia.

13 Organ odwoławczy podniósł, że obowiązek zapłaty opłaty manipulacyjnej nie zależy od skuteczności podjętych przez organ egzekucyjny czynności czy od podjęcia innej niż doręczenie tytułu wykonawczego czynności egzekucyjnej, skoro powstaje już w momencie doręczenia odpisu tego tytułu. W sprawie doręczono stronie odpis tytułu wykonawczego, a zatem w stosunku do ww. tytułu wykonawczego powstał obowiązek naliczenia opłaty manipulacyjnej, o czym stanowi art. 64 § 10 u.p.e.a.

14 Organ II instancji podał, że dopóki ustawodawca nie określi maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej oraz opłaty manipulacyjnej, organy stosujące prawo muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego (TK lub Trybunał) z 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14. W razie braku interwencji ustawodawcy do czasu ponownego orzekania w sprawie będzie określenie, czy ustalone koszty egzekucyjne na podstawie stawek procentowych wskazanych w przepisach u.p.e.a. przystają do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji, a jeśli nie, to, w jakim zakresie należy dokonać ich miarkowania. Skoro ustawodawca uznał, że 8% opłata dla zajęcia nieruchomości może wynosić maksymalnie 34.200 zł, a Trybunał Konstytucyjny tego nie zakwestionował, to istnieją podstawy do przyjęcia zachowując proporcje, że 5% opłata za zajęcie wierzytelności pieniężnych może wynosić maksymalnie [...] zł. Uwzględniając tak przyjętą kalkulację ustalenie przez organ egzekucyjny kosztów egzekucyjnych obciążających stronę w łącznej wysokości [...] zł (w tym opłata manipulacyjna w wysokości [...] zł oraz opłata za zajęcie rachunków bankowych w wysokości [...] zł) nie stanowi naruszenia art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a.

15 Uzasadniając oddalenie skargi strony na powyższe postanowienie WSA w Warszawie podkreślił, że koszty egzekucyjne podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dopuszcza jednak wyjątki od tej zasady polegające na tym, że koszty będzie ponosił wierzyciel lub organ egzekucyjny (art. 64c § 2 - 4 u.p.e.a.). Art. 64c § 4 cyt. ustawy stanowi, że wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego, z zastrzeżeniem § 4b oraz art. 64e § 4a u.p.e.a. W sprawie taki wyjątek nastąpił i organ egzekucyjny obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w postaci opłaty manipulacyjnej oraz opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, w postaci zajęć wierzytelności w [...]

16 Sąd I instancji podniósł, że przewidziana art. 64 § 6 u.p.e.a opłata manipulacyjna stanowi szczególny rodzaj opłaty pobieranej z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych i jak wskazuje powołany przepis wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1 zł 40 gr. Obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej powstaje, co do zasady, z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Natomiast zgodnie z art. 64 § 10 zdanie drugie u.p.e.a., jeżeli pierwszą czynnością egzekucyjną jest zajęcie wierzytelności pieniężnej lub innego prawa majątkowego u dłużnika zajętej wierzytelności obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej powstaje równocześnie z obowiązkiem uiszczenia opłaty za zajęcie.

17 W ocenie WSA ustawodawca nie uzależnił możliwości naliczenia opłaty manipulacyjnej od faktycznego wyegzekwowania wierzytelności. Organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie i obciążając stronę (wierzyciela) opłatą manipulacyjną uwzględnił w nim ocenę odnoszącą się do konstytucyjności art. 64 § 6 u.p.e.a. wyrażoną przez TK w wyroku sygn. SK 31/14 i skutek jaki wyrok ten wywiera w odniesieniu do możliwości określenia kosztów egzekucyjnych w myśl tych przepisów. TK w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że: "dla właściwej realizacji wyroku Trybunału w rozpatrzonej sprawie konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku Trybunału, określić nie tylko maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a, ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych, przeciwko którym można wysunąć zarzuty podobne do rozpatrzonych w niniejszej sprawie. Ustawodawca powinien nadto określić sposób obliczania wysokości tych opłat w razie umorzenia postępowania w związku z dobrowolną zapłatą egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych. Trybunał Konstytucyjny, jako "ustawodawca negatywny", nie ma w tym zakresie kompetencji." Wyrok TK zapadł w sprawie, w której doszło do umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na uregulowanie należności przez zobowiązanego poza postępowaniem egzekucyjnym. W sprawie tej określono koszty egzekucyjne na kwotę [...] zł.

18 Sąd I instancji podniósł, że w wyroku SK 31/14, nie była kwestionowana sama możliwość pobierania opłaty manipulacyjnej (czy też egzekucyjnej) w razie bezskuteczności egzekucji ani też możliwość obciążania nią wierzyciela - w sytuacji, gdy nie można ich ściągnąć od zobowiązanego, a jedynie fakt braku określenia górnej granicy tych opłat. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, co wyraźnie wynika z jego sentencji. Wyrok ten - w przeciwieństwie do klasycznego wyroku uznającego zaskarżony przepis za niezgodny z Konstytucją - nie powoduje utraty mocy zaskarżonego przepisu. Przepis ten nadal obowiązuje w systemie prawa, nie traci mocy, jednakże od chwili orzeczenia musi być traktowany, jako niezgodny z Konstytucją, ale tylko w granicach (w zakresie) określonych w wyroku Trybunału. W pozostałym zakresie może, a nawet - musi być nadal stosowany przez adresatów tego przepisu. Jednakże, aby nie narazić się na zarzut naruszenia Konstytucji, przepis ten musi być stosowany i interpretowany (w szczególności przez organy i Sądy) zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku Trybunału".

19 WSA podniósł, że organ egzekucyjny w sprawie zastosował art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. Przepisy te, jak wynika z powyższego wyroku TK, zostały uznane za niekonstytucyjne w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej za zajęcie innych niż wymienione w pkt. 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych oraz maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej. W rezultacie ustawodawca winien określić maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej z art. 64 § 1 pkt.4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, o jakiej mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a. Nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych, jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, w tym opłat. Uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości kwoty podlegającej egzekucji, toteż nie zawsze tak określona opłata będzie w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań. Niemniej jednak, jest to sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. Co więcej, z samej istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego.

20 Sąd I instancji zauważył, że brak określenia górnej granicy opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. i opłaty manipulacyjnej powoduje, że w wypadku należności o znacznej wartości następuje zachwianie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością opłat ponoszonych z tego tytułu, które stają się niejako "sankcją" pieniężną. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Trybunał wskazał na konieczność interwencji ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku TK, określić nie tylko maksymalną wysokość opłat będących przedmiotem skargi konstytucyjnej, ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych. Jednakże do czasu ewentualnej nowelizacji ustawy należy stosować ten przepis w taki sposób, by można było uznać go za konstytucyjny w świetle powołanego wyroku. Wobec powyższego koszty ustalone przez organ odwoławczy w oparciu o nadal obowiązujące przepisy nie pozostają w rażącej dysproporcji do rzeczywistych kosztów poniesionych w drodze egzekucji. Wobec braku górnej granicy opłat, o których mowa w art. 64 § 1 pkt 4 oraz w § 6 u.p.e.a. organ dokonał analizy, w której porównał poszczególne wysokości opłat mających przewidziane górne granice, tj. 5% za pobranie pieniędzy i zajęcie innej wierzytelności; 8% za zajęcie nieruchomości. Różnice w wysokości opłat wiążą się ze stopniem skomplikowania i czasochłonnością zastosowania poszczególnych środków egzekucyjnych. Opierając się na tym przeświadczeniu i zastosowanym przez ustawodawcę proporcjonalnym uszeregowaniu opłat z poszczególnych tytułów, organ przyjął, że maksymalna opłata za zajęcie rachunku bankowego powinna stanowić [...] zł, zaś maksymalna opłata manipulacyjna w wysokości 1% egzekwowanej należności, w myśl art. 64 § 6 u.p.e.a., nie może być wyższa niż [...] zł. Wyliczenia tego dokonał w odniesieniu do górnej granicy opłaty wskazanej przez ustawodawcę za zajęcie nieruchomości (8% kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednak niż [...] zł. Opłata egzekucyjna naliczona przez organ za zajęcie rachunków bankowych w celu wyegzekwowania należności objętej tytułem wykonawczym to kwota [...] zł a naliczona opłata manipulacyjna to kwota [...] zł. Kwoty te nie przekraczają kwoty [...] zł (opłaty egzekucyjne) i maksymalnej kwoty opłat manipulacyjnych w wysokości [...] zł.

21 Sąd nie podzielił twierdzenia strony, że opłata egzekucyjna może być naliczana tylko w przypadku zajęcia rachunku bankowego posiadającego zgromadzone na nim środki pieniężne. Zgodnie z art. 64 § 1 pkt.4 u.p.e.a. opłata egzekucyjna jest pobierana za zajęcie wierzytelności pieniężnych (innych niż zajęcie ze świadczenia z ubezpieczenia społecznego i z wynagrodzenia za pracę) oraz za zajęcie innych praw majątkowych, a takim innym prawem majątkowym będzie zajęcie przyszłej wierzytelności pieniężnej na rachunku bankowym. Bowiem zgodnie z art. 80 § 2 u.p.e.a. zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego obejmuje również kwoty, które nie były na rachunku bankowym w chwili zajęcia, a zostały wpłacone na ten rachunek po dokonaniu zajęcia. Ponieważ do zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego dochodzi z chwilą doręczenia bankowi zawiadomienia o zajęciu, to zapis prawny odnoszący się do skutecznego zajęcia przyszłych wpłat na to konto obejmuje tym samym to " inne prawo majątkowe", o którym mowa w art. 64 § 1 pkt.4 u.p.e.a.

22 W ocenie WSA prawidłowo też została wyliczona przez organ opłata manipulacyjna. Wynosi ona 1 % kwoty egzekwowanych należności objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej niż 1 zł 40 gr. Przy czym zgodnie z art. 64 § 10 u.p.e.a. obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej powstaje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Jeżeli pierwszą czynnością egzekucyjną jest zajęcie wierzytelności pieniężnej lub innego prawa majątkowego u dłużnika zajętej wierzytelności, obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej powstaje równocześnie z obowiązkiem uiszczenia opłaty za zajęcie. Pomimo braku uregulowania ustawowo maksymalnych kwot opłaty egzekucyjnej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. i opłaty manipulacyjnej w art. 64 § 6 u.p.e.a., organ odwoławczy prawidłowo ustalił koszty egzekucyjne, z uwzględnieniem wytycznych ujętych w powołanym wyżej wyroku TK. Między naliczonymi opłatami a rzeczywistymi kosztami postępowania egzekucyjnego nie zachodzi rażąca dysproporcja, a zestawiając wysokość naliczonych opłat z wysokością należności należy dojść do wniosku, że nie doszło do naruszenia równowagi między interesem państwa, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa.

23 Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznanie skargi. Ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W każdym z przypadków autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

24 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

25 1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 64 § 1 pkt 4) i art. 64 § 6 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nieuznanie, że postanowienie Organu w sprawie kosztów egzekucyjnych zostało wydane z pominięciem norm prawnych wyrażonych przepisami art. 2, art. 64 ust. 1 i art. 94 Konstytucji RP, bez uwzględnienia skutków prawnych wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 oraz poprzez nieuznanie, że Organ wydając postanowienie nie uwzględnił kwestii adekwatności ustalanych kosztów egzekucyjnych, względem poziomu skomplikowania podejmowanych czynności, poniesionego nakładu pracy przy egzekwowaniu należności, efektywności postępowania, jak również nie uwzględnił zasady racjonalnej zależności pomiędzy ustaloną wysokością opłat, a czynnościami Organu, za podjęcie, których zostały naliczone, w rezultacie, czego opłaty te stały się swoistą sankcją pieniężną, jak również poprzez błędne przyjęcie, że Organ dokonał skutecznego zajęcia rachunku bankowego, na którym nie było żadnej istniejącej wierzytelności, jako zajęcia wierzytelności przyszłej, pomimo, że wierzytelność taka nie zaistniała w postaci przyszłych wpłat na rachunek, wyegzekwowanych na rzecz wierzyciela;

26 2.art. 145 § 1 pkt 1lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia Organu w wyniku uznania, że Organ naruszył art. 64 § 1 pkt. 4 u.p.e.a. i art. 64 § 6 u.p.e.a. i niezasadnie obciążył Skarżącego kosztami postępowania egzekucyjnego w łącznej kwocie [...] zł.

27 Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

28 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

29 Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

30 W myśl art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie.

31 Z tego względu kontrola zaskarżonego wyroku przeprowadzona została w granicach skargi kasacyjnej, przy uwzględnieniu zarzutów podniesionych w odniesieniu do rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji.

32 Przechodząc do oceny tych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

33 Przede wszystkim należy zauważyć, że WSA stwierdził, że między naliczonymi opłatami a rzeczywistymi kosztami postępowania egzekucyjnego nie zachodzi rażąca dysproporcja, a zestawienie wysokości naliczonych opłat z wysokością egzekwowanej należności prowadzi do wniosku, że nie doszło do naruszenia równowagi między interesem państwa, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa.

34 Natomiast w ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji błędnie uznał, że objęte skargą postanowienie organu odwoławczego uwzględniało skutki prawne wynikające z wyroku TK z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, jak również błędnie stwierdził, że organ uwzględnił w swoim rozstrzygnięciu kwestie adekwatności ustalonych kosztów postępowania egzekucyjnego z uwzględnieniem poziomu skomplikowania podjętych czynności oraz poniesionego nakładu pracy przy egzekwowaniu należności wynikającej z wierzytelności.

35 Mając na uwadze treść motywów objętego skargą postanowienia oraz motywów zaskarżonego wyroku, zgodzić się należy z przywołanym stanowiskiem skarżącego kasacyjnie.

36 TK orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz że art. 64 § 6 upea w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W uzasadnieniu motywował, że "brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną". Stwierdził również, że "brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym są, więc zbliżone do podatku. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla, bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością". Ponadto TK zwrócił uwagę, że środki egzekucyjne oraz związane z nimi opłaty pełnią funkcję "stymulująco-wychowawczą".

37 Także w doktrynie zauważa się, że koszty egzekucyjne, które będzie musiał ponieść zobowiązany w związku z tym, że przez niespełnienie obowiązku doprowadził do konieczności przymusowego jego egzekwowania, stanowią dla niego określoną dolegliwość materialną i tym samym oddziałują na przyszłość, pełniąc "funkcję wychowawczą". Uwaga ta jest istotna, ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z dłużnikiem, lecz wierzycielem, a więc organ egzekucyjny przy określaniu wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego winien pamiętać, że w tej sprawie nie ma kwestii "funkcji wychowawczej".

38 Wskazać również należy na przeważające w orzecznictwie stanowisko, ukształtowane na podstawie przywołanego wyroku TK, zgodnie, z którym organ powinien zbadać adekwatność ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności, a więc odnieść się do zachowania racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie, których opłaty te zostały naliczone, tak, aby opłaty te nie przekroczyły maksymalnego rozsądnego pułapu (por. wyroki NSA: z 20 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1805/19 i I GSK 1550/19, z 28 maja 2020 r. sygn. akt I GSK 1945/19, z 16 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 533/20, I GSK 516/20 i I GSK 563/20, z 14 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 2918/18; a także wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II FSK 851/18, a także wskazane tam wyroki NSA: z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 693/15, z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 914/16, z 6 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2206/17, z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 2621/17, z 14 marca 2019 r. sygn. akt II FSK 3701/18 i II FSK 3700/18).

39 W sprawie nie budzi wątpliwości, jak i zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęty przez organ i zaakceptowany przez WSA, sposób ustalenia górnych pułapów kosztów przeprowadzonego postępowania egzekucyjnego odnoszących się do opłaty manipulacyjnej i opłaty za zajęcie rachunku bankowego. Organ przyjął, bowiem, że skoro w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. ustawodawca określił wysokość opłaty za zajęcie nieruchomości w wysokości 8% kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednak niż [...] zł, to maksymalna opłata manipulacyjna stanowiąca 1% egzekwowanej należności nie może być wyższa niż [...] zł i wyliczona wg tej samej metody 5% opłata za zajęcie innej wierzytelności nie może być wyższa niż [...] zł. Taka metodologia ustalenia maksymalnych wartości kosztów podejmowanych czynności egzekucyjnych stoi w zgodzie z oceną zawartą w orzeczeniu TK w zakresie, w jakim wypowiedział się on odnośnie wpływu braku określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej na charakter i oddziaływanie kosztów postępowania egzekucyjnego na wierzyciela, który kosztami tymi zostanie obciążony.

40 Natomiast błędnej kontroli rozstrzygnięcia organu odwoławczego dokonał WSA w aspekcie drugiej części wynikającej z oceny prawnej zawartej w wyroku TK, dotyczącej miarkowania kosztów postępowania egzekucyjnego względem realnego nakładu pracy organu egzekucyjnego wynikającego z czasochłonności i stopnia skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych.

41 Wadliwie, bowiem WSA uznał, że organ zastosował się do wskazań z wyroku TK. Zauważyć należy, że Sąd I instancji dokonując kontroli rozstrzygnięcia organu, pominął zarówno przywołane zalecenia TK, jak i stanowisko judykatury, co do konieczności wykazania przez organ egzekucyjny adekwatność ustalonych kosztów postępowania egzekucyjnego do faktycznego – realnego, nakładu środków finansowych i niefinansowych w związku z podejmowanymi czynnościami egzekucyjnymi (tak też NSA w wyroku z 20 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1596/20).

42 Jak wynika z treści uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego z 3 lutego 2020 r. organ, w omawianej kwestii, ograniczył się wyłącznie do wyliczenia i zaakceptowania ustalonych przez organ I instancji kosztów egzekucyjnych w łącznej kwocie [...] zł. Przywołane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu II instancji wyliczenie podjętych czynności i wskazanych w związku z nimi kwot nie zawierało w istocie żadnego uzasadnienia, wskazującego na przyczyny na podstawie, których organ przyjął takie, a nie inne stawki za podjęte czynności egzekucyjne. Przede wszystkim brak jest argumentacji, w tym wywodów wspartych stosownymi dokumentami, która wskazywałyby w sposób klarowny i jednoznaczny na faktyczny nakład pracy i rzeczywiście poniesione koszty finansowe w aspekcie podnoszonej już czasochłonności i stopnia skomplikowania podjętych czynności egzekucyjnych. Motywy ograniczają się jedynie do ogólnikowych stwierdzeń, że wysokość opłat nie pozostaje w oderwaniu od poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych. Ponadto w analizowanej sprawie egzekucja, w tym egzekucja z rachunków bankowych została umorzona wobec jej bezskuteczności (na rachunku bankowym w chwili zajęcia nie było żadnej kwoty). Opisany brak powoduje, że pomimo znajomości treści wyroku TK oraz odwołania się do jego treści, organ w istocie uchylił się od zastosowania zawartej w nim oceny prawnej i związanego z nim wymogu dotyczącego ustalania kosztów postępowania egzekucyjnego obciążających wierzyciela w przypadku zaistnienia sytuacji przewidzianej przepisem art. 64c § 4 u.p.e.a.

43 Wadliwość tę, jak już wspomniano, WSA zaaprobował, koncentrując się wyłącznie na ocenie mechanizmu przyjętego przez organ do ustalenia maksymalnego pułapu kwot kosztów przeprowadzonej egzekucji. Sąd I instancji w rzeczywistości w żaden sposób nie uzasadnił merytorycznie swojego rozstrzygnięcia w kontekście kryteriów wskazanych w wyroku TK, a jedynie powtórzył za organem jego stanowisko, które we właściwy sposób nie odnosiło się do zasadności ustalenia kosztów postępowania egzekucyjnego we wskazanej kwocie w odniesieniu do wytycznych Trybunału Konstytucyjnego.

44 Stan niniejszej sprawy powoduje, że WSA przeprowadził niepełną a zatem wadliwą kontrolę wydanego w sprawie postanowienia organu odwoławczego, które z uwagi na ich istotny brak w sferze pełnego, jednoznacznego i przekonującego ustalenia, co do kosztów obciążających wierzyciela, nie może się ostać w obrocie prawnym, – jako rozstrzygnięcie, przy wydaniu, którego nie zastosowano się do wytycznych wynikających z wyroku TK.

45 Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylając zaskarżony wyrok, uchylił postanowienie organu odwoławczego.

46 W konsekwencji, organ rozpoznając ponownie sprawę zobowiązany będzie do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w tym wyroku NSA oraz przywołanym wyroku TK z 28 czerwca 2016 r., ze szczególnym uwzględnieniem konieczności wykazania adekwatności ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności z zachowaniem racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji, a czynnościami organów, za podjęcie, których opłaty te zostały naliczone, tak, aby opłaty te nie przekroczyły maksymalnego rozsądnego pułapu. Przy czym pamiętać należy, że koszty te powinny być obliczone w taki sposób, aby wierzyciel nie odebrał ich, jako swoistej kary. Tym bardziej, – że jak wspomniano wyżej – nie mamy w sprawie do czynienia z dłużnikiem, lecz wierzycielem. Trzeba także zauważyć, że ich wysokość nie powinna zniechęcać wierzyciela do dochodzenia swojej wierzytelności i stanowić finansowej bariery do jej dochodzenia.

47 Dodać należy, że pewnych wskazówek interpretacyjnych, w jaki sposób należy wyliczyć sporne koszty, można poszukiwać w ustawie z4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1553), która weszła w życie 20 lutego 2021 r. i która stanowi wykonanie wyroku TK w zakresie objętym niniejszym sporem.

48 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.