Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2015 r., II OZ 851/15

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2015 r., II OZ 851/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 16 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2222/14 o odmowie dopuszczenia J. R. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2222/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu wniosku J. R. – odmówił dopuszczenia J. R. do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

3 W uzasadnieniu Sąd podał, że Wojewoda Mazowiecki wniósł do Sądu skargę na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie B. dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowościach N. i R.

4 W piśmie z dnia 1 lipca 2015 r. J. R. wniósł o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania.

5 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.

6 Sąd przytaczając treść art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), dalej: p.p.s.a. podkreślił, że procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określona przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Oznacza to, że w sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Postępowanie takie jest postępowaniem odrębnym, a odrębność odnosi się zarówno do podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i wniesienia do sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę.

7 Sąd podniósł, że stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), wojewoda po upływie terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 tej ustawy może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Wówczas stronami postępowania sądowego są wyłącznie wojewoda jako organ nadzoru oraz właściwy organ gminy, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. W postępowaniu tym nie mogą natomiast brać udziału inne podmioty, nawet wtedy, gdy wynik tego postępowania dotyczył ich interesu prawnego.

8 Odnosząc się do niniejszej sprawy Sąd podniósł, że przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] podjęta w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie B. dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowościach N. i R. Zaskarżona uchwała zapadła wskutek procedury określonej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako trybie przewidzianym dla stanowienia prawa, a zatem nie ma tu załatwienia sprawy administracyjnej.

9 Niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne zainicjował Wojewoda Mazowiecki i jest to wyraz realizacji jednego z przysługujących mu uprawnień, które służy wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy B. Legitymacja skargowa Wojewody Mazowieckiego oparta jest na samodzielnej podstawie prawnej wynikającej z treści art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten, jako lex specialis, wyklucza udział w tym postępowaniu innych uczestników na podstawie regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym, skoro przepis ten nie może być podstawą do wniesienia skargi przez J. R., jako właściciela działki położonej w gminie B. objętej wyżej wymienionym planem miejscowym, to J. R. nie może również zostać uczestnikiem postępowania wszczętego w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie zmienia to faktu, że podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone aktem prawa miejscowego może zaskarżyć je do sądu po spełnieniu warunków określonych w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

10 W zażaleniu J. R., reprezentowany przez r.pr. D. Z., zaskarżył powyższe postanowienie w całości.

11 Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niedopuszczenie uczestnika postępowania do udziału w sprawie.

12 W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

13 J. R. w uzasadnieniu zażalenia podniósł, że jest właścicielem nieruchomości położonej w gminie Bodzanów. Nieruchomość ta nie jest objęta zaskarżonym przez Wojewodę Mazowieckiego planem zagospodarowania przestrzennego w gminie B. dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości N. i R. Jednakże, przedsięwzięcie planowane do realizacji na terenie gminy B. jest powiązane funkcjonalnie i organizacyjnie z przedsięwzięciem na terenie gminy B., w której położona jest nieruchomość żalącego się. Inwestor planuje budowę dwóch turbin wiatrowych na nieruchomości J. R. Jeżeli plan upadnie inwestor nie będzie występował o pozwolenie na budowę, a to pozbawi J. R. środków, których uzyskanie wiąże z budową turbin (wynagrodzenie z umowy dzierżawy). Z tych względów wynik postępowania wywołanego skargą Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie B. wpłynie bezpośrednio na sytuację żalącego się, w tym na realizację zawartej umowy dzierżawy.

14 J. R. podniósł, iż nie kwestionuje faktu, iż stronami postępowania wszczętego w trybie nadzoru są Wojewoda Mazowiecki oraz właściwy organ gminy. Jednakże powyższe nie wyklucza możliwości udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze uczestnika. Żalący się podniósł, że Sąd prezentując swoje stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odnosił się do kwestii uznania wnioskodawcy "na prawach strony". Tymczasem w literaturze oraz doktrynie występują różnice poglądów w zakresie kwalifikowania uczestników postępowania. Uczestnicy wymienieni w art. 33 § 1 p.p.s.a. określani są jako "uczestnicy na prawach strony", ci zaś, którzy wymienieni są w § 2 tego samego artykułu, nazywani są "pozostałymi uczestnikami postępowania".

15 Żalący się podkreślił, iż w kategorii uczestników mieszczą się także osoby, które nie złożyły wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a wiec nie brały udziału w szeroko rozumianym postępowaniu administracyjnym - postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, a w konsekwencji nie złożyły także skargi na uchwałę lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego, ale wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Przepisy p.p.s.a. wprost nie wykluczają możliwości wzięcia udziału w przedmiotowym postępowaniu. Z kolei kierując się zasadą, iż sprawy należy rozstrzygać na korzyść obywatela, jak również mając na względzie ogólne prawo do sądu - jako jedno z praw podmiotowych i konstytucyjnych oraz zasadę jawności postępowania - Sąd wydając stosowne postanowienie powinien, kierując się zasadą wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, dopuścić żalącego się do udziału w toczącym się wskutek wniesionej skargi postępowaniu.

16 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

17 Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

18 Stosownie do treści art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego (...)

19 W pierwszej kolejności należy wskazać, że procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określona przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), lecz ustawami normującymi materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji, w sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a. Postępowanie takie jest bowiem odrębnym postępowaniem, którego zakres reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także wniesienia do sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.), z którą to skargą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na skutek skargi Wojewody Mazowieckiego na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594), dalej u.s.g. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Postępowanie z takiej skargi jest więc formą nadzoru nad działalnością organów gminy sprawowanego przez organy nadzoru. Postępowanie takie toczy się wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Nie mogą brać w nim udziału inne podmioty, nawet wtedy gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Jedynie w przypadku przewidzianym w art. 98a u.s.g., przewidziano możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez osobę, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze.

20 Z powyższych względów zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, że brak było podstaw do dopuszczenia J. R. do udziału w postępowaniu ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 2014r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

21 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.