Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2018 r., II OZ 194/18

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2018 r., II OZ 194/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Rady Miejskiej S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 746/17 w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi J. K. na uchwałę Rady Miejskiej S. z dnia [...] sierpnia 2017 r., Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 746/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu wniosku J. K. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej S. z dnia [...] sierpnia 2017 r., Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, przywrócił J.K. termin do wniesienia skargi.

3 Ze stanu faktycznego sprawy przedstawionego w powyższym postanowieniu wynika, że w odpowiedzi na skargę J. K. na uchwałę Rady Miejskiej S. z dnia [...] sierpnia 2017 r. (Nr [...]) organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, iż zaskarżona uchwała została doręczona skarżącemu w dniu 18 września 2017 r. wraz z uzasadnieniem, które zawierało pouczenie o następującej treści: "Od niniejszej uchwały na podstawie art. 384 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2017 r., poz. 15 ze zm.) zainteresowanemu służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skargę wnosi się za pośrednictwem Rady Miejskiej S. w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały". Organ wskazał, iż Kodeks wyborczy w art. 9 zawiera odmienną od generalnie stosowanej regułę ustalania zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Odmienność ta polega na tym, że w postępowaniach wyborczych termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem złożono (doręczono) pismo lub dokument organowi (sądowi), przed którym toczy się określone postępowanie w godzinach jego urzędowania. Dalej organ wskazał, że w niniejszej sprawie 7-dniowy termin do złożenia skargi upłynął w dniu 25 września 2017 r. Tymczasem w dniu 2 października 2017 r. do Urzędu Miasta i Gminy w S. wpłynęło pismo z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, nadane w dniu 29 września 2017 r. przekazujące skargę skarżącego na zaskarżoną uchwałę. Skarga została opatrzona w swojej treści datą 19 września 2017 r., ale została nadana pocztą dopiero w dniu 25 września 2017 r., bez zachowania wymogu złożenia jej za pośrednictwem Rady Miejskiej S.. Tym samym – zdaniem organu - nie został zachowany ustawowy termin, które statuuje obowiązek złożenia skargi w godzinach pracy urzędu, które to w dniu 25 września 2017 r. trwały do godz. 15:45, jak też uchybiono wymogowi złożenia skargi za pośrednictwem organu. Pismem z dnia 9 października 2017 r. skarżący wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia niniejszej skargi wskazując, iż tak w treści uchwały, jej uzasadnieniu, jak również w piśmie przewodnim z dnia 30 sierpnia 2017 r. nie został pouczony o przepisach szczególnych regulujących inicjowanie postępowania sądowoadministracyjnego. O regulacjach Kodeksu wyborczego został dopiero poinformowany w dniu 9 października 2017 r. przez osobę trzecią. Nadto skarżący podniósł, iż uzasadnienie do uchwały zawiera pouczenie, "które zostało nienależycie sformułowane z istotnymi błędami (odwołanie na zasadach ogólnych)".

4 Uzasadniając przywrócenie terminu do wniesienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że zawierając w zaskarżonej uchwale pouczenie o sposobie jej zaskarżenia zaniechał poinformowania skarżącego o brzmieniu art. 9 Kodeksu wyborczego, który zawiera odmienną od generalnie stosowanej i określonej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguły ustalania zachowania terminu do złożenia skargi na uchwałę w przedmiocie wygaśnięcia mandatu skarżącego. Zdaniem Sądu stanowi to okoliczność uzasadniającą przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Na organie uchwałodawczym jednostki samorządu terytorialnego ciąży bowiem obowiązek pouczenia radnego o przysługujących mu środkach zaskarżenia i sposobie wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę podejmowaną w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Pouczenie takie powinno stanowić nieodzowny element uchwały w świetle wyrażonych w art. 7 Konstytucji RP konstytucyjnych zasad państwa prawa oraz działania organów publicznych na podstawie i w granicach prawa mimo, iż Kodeks Wyborczy takiego obowiązku wprost nie przewiduje. Ponadto pouczenie takie powinno być wyczerpujące, tak aby zainteresowany w oparciu o jego treść został poinformowany nie tylko o prawie zaskarżenia, ale również sposobie inicjowania postępowania, w tym kwestiach związanych z zachowaniem terminu. Tylko bowiem w takim przypadku można mówić o rzeczywistym, a nie iluzorycznym uczynieniu zadość obowiązkowi pouczenia. Twierdzenie to wydaje się tym bardziej zasadne w sytuacjach, gdzie przepisy szczególne odmiennie od ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulują kwestie związane ze sposobem obliczania upływu terminu do wniesienia skargi. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że skarżący w wystarczający sposób uprawdopodobnił brak swojej winy w niedochowaniu terminu do złożenia skargi i tym samym przychylił się do niniejszego wniosku o przywrócenie terminu. W ocenie bowiem Sądu niepełne pouczenie w zakresie przysługującego środka zaskarżenia, nie może szkodzić skarżącemu, który w braku wiedzy o regulacjach art. 9 Kodeksu wyborczego w przewidzianym prawem 7 dniowym terminie złożył za pośrednictwem poczty skargę na przedmiotową uchwałę nie wiedząc, iż termin w postępowaniach wyborczych uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem złożono (doręczono) pismo lub dokument organowi (sądowi), przed którym toczy się określone postępowanie w godzinach jego urzędowania. W takich sytuacjach strona postępowania, przy zastosowaniu prawem przewidzianych środków w danym postępowaniu, winna mieć możliwość skutecznego uchylenia się od następstw uchybienia terminu powstałych wskutek zastosowania się do niepełnego pouczenia.

5 Sąd nadmienił też, że wprawdzie skarżący błędnie nadał skargę kierując ją bezpośrednio do Sądu zamiast do organu, jednakże w dacie podejmowania tej czynności obowiązywał już art. 52 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym uważa się za zachowany termin także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła skargę wprost do sądu administracyjnego. Stąd złożenie w realiach niniejszej sprawy skargi bezpośrednio do Sądu wymagało jej przekazania do organu i w sytuacji gdyby nie obowiązywały stosowne regulacje art. 9 Kodeksu wyborczego skargę uznać należałoby za wniesioną w terminie.

6 Zażaleniem Rada Miejska S. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie art. 86 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wnosząc o jego uchylenie w całości. Organ zwrócił uwagę, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi skarżący wniósł bezpośrednio do sądu, a nie za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Ponadto w zażaleniu podniesiono, że przytoczenie treści art. 384 § 1 Kodeksu wyborczego jest wystarczające, by wskazać radnemu podstawę, termin oraz sposób (do WSA za pośrednictwem organu) wniesienia skargi w przedmiocie uchwały, a jednocześnie na organ nie został nałożony obowiązek przytaczania definicji i sposobu rozumienia pojęć zdefiniowanych w ustawie Kodeks wyborczy, do którego treści dostęp jest powszechny. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie można mówić o zaistnieniu obiektywnej przeszkody, która udaremniła dokonanie przez skarżącego czynności w terminie. W opinii organu skarżący wykazał nienależytą dbałość o swoje interesy oraz niedbalstwo w zweryfikowaniu czy składa skargę w prawidłowy sposób.

7 W odpowiedzi na zażalenie J. K. wniósł o jego oddalenie. W zażaleniu podniesiono m.in., że uchwała Rady Miejskiej S. z dnia [...] grudnia 2017r. w sprawie skierowania zażalenia na przedmiotowe postanowienie została podjęta niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, gdyż odniosła się do kwestii, które nigdy nie były przedmiotem obrad Rady. Ponadto zarzucono organowi rażące naruszenie unormowanej w Konstytucji RP zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji jednostki.

8 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

9 Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

10 Stosownie do treści art. 85 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) czynność w postępowaniu sądowym podjęta przez stronę po upływie terminu jest bezskuteczna. Zgodnie natomiast z art. 86 § 1 p.p.s.a., jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu. We wniosku tym strona zobowiązana jest do uprawdopodobnienia okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu, w myśl art. 87 § 2 p.p.s.a. Z kolei art. 87 § 1 p.p.s.a. stanowi, że pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu. Przy czym wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (art. 87 § 3 p.p.s.a.).

11 Z treści przywołanych powyżej przepisów wynika, że warunkiem dopuszczalności merytorycznego rozpoznania przez sąd wniosku o przywrócenie terminu jest złożenie go w terminie siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu. Spóźniony lub z mocy ustawy niedopuszczalny wniosek o przywrócenie terminu podlega przez sąd odrzuceniu (art. 88 p.p.s.a.). W związku z powyższym, w pierwszej kolejności sąd zobowiązany jest zbadać, czy wniosek o przywrócenie terminu został złożony w terminie. Tymczasem w niniejszej sprawie, w oparciu o przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wraz z zażaleniem akta sprawy, nie sposób ustalić, czy rozpoznany przez Sąd I instancji wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, został wniesiony z zachowaniem unormowanego w art. 87 § 1 p.p.s.a. 7-dniowego terminu. Jak bowiem słusznie zwrócono na to uwagę w zażaleniu, wniosek J. K. z dnia 9 października 2017 r. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, został przez skarżącego wniesiony bezpośrednio do Sądu, a nie za pośrednictwem organu, o czym stanowi art. 87 § 3 p.p.s.a. W tej sytuacji za termin, w którym wniesiono przedmiotowy wniosek należałyby przyjąć dzień, w którym Sąd, do którego bezpośrednio przekazano wniosek, nadał wniosek do właściwego organu. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia brak jest jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. Okoliczności te nie wynikają również z przesłanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu akt sądowych sprawy. W związku z powyższym zaskarżone postanowienie, jako nie nadające się do kontroli instancyjnej, należało uchylić i sprawę przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu celem dokonania ustaleń co do zachowania przez J. K. terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.

12 Jednocześnie podnieść należy, że słuszne jest wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko, zgodnie z którym brak poinformowania skarżącego, że skargę wnosi się bezpośrednio do organu, a nadanie jej w urzędzie pocztowym nie jest równoznaczne ze złożeniem skargi, powodowało, że mógł on pozostawać w usprawiedliwionym, błędnym przekonaniu, że złożenie pisma w polskim urzędzie pocztowym jest równoznaczne z wniesieniem go do Sądu. Nie można natomiast podzielić stanowiska Sądu I instancji sugerującego, że w okolicznościach niniejszej sprawy miał zastosowanie art. 53 § 4 p.p.s.a, zgodnie z którym termin do wniesienia skargi uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła skargę wprost do sądu administracyjnego. Przepis ten odnosi się bowiem do skarg wnoszonych w terminie trzydziestodniowym w trybie art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. Nie ma on zatem zastosowania do skarg wnoszonych w trybie ustawy Kodeks wyborczy, zgodnie z którą skarga do sądu administracyjnego od uchwały rady i postanowienia komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego przysługuje w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały lub postanowienia, a wnosi się ją za pośrednictwem organu, który stwierdzi wygaśnięcie mandatu (art. 384 § 1 tej ustawy). Okoliczność nadania przedmiotowej skargi przez J. K. bezpośrednio na adres Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (wbrew pouczeniu zawartym w skarżonej uchwale) również powinna zatem podlegać ocenie w oparciu o przesłanki wynikające z art. 87 § 2 p.p.s.a.

13 Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.