Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2017 r., II OW 80/17

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2017 r., II OW 80/17

Sentencja

1 Dnia 26 października 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.), Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz, po rozpoznaniu w dniu 26 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Mietków o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Mietków a Dolnośląskim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska we Wrocławiu w sprawie rozpatrzenia podania dotyczącego składowania obornika postanawia: wskazać Wójta Gminy Mietków jako organ właściwy w sprawie.

Uzasadnienie

2 Wnioskiem z dnia 7 kwietnia 2017 r. Wójt Gminy Mietków wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (powoływany dalej jako: WSA) we Wrocławiu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy tym organem a Dolnośląskim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska (DWIOŚ) we Wrocławiu w sprawie rozpatrzenia podania P. G. w części dotyczącego składowania obornika na działce należącej do P. W., poprzez wskazanie DWIOŚ we Wrocławiu jako organu właściwego.

3 W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 17 marca 2017 r. do Urzędu Gminy w Mietkowie wpłynęło pismo DWIOŚ we Wrocławiu, przekazujące według właściwości zawiadomienie skierowane przez P. G., dotyczące składowania obornika na działce nr [...] na granicy z działką nr [...],[...] obręb [...], gm. [...], oraz gromadzenia nieczystości ciekłych w nieszczelnym zbiorniku.

4 W ocenie wnioskodawcy w myśl przepisów art. 32 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2017 r. poz. 668, Unin) Inspekcja Ochrony Środowiska przeprowadza kontrolę przestrzegania przepisów dotyczących warunków stosowania i przechowywania nawozów, nawozów oznaczonych znakiem "NAWÓZ WE" oraz środków wspomagających uprawę roślin w sposób określony w przepisach o Inspekcji Ochrony Środowiska. Definicję nawozu i nawozu naturalnego reguluje natomiast art. 2 ust. 1 pkt 1 i 4 ww. ustawy. Zgodnie z ww. przepisami nawozy są to produkty przeznaczone do dostarczania roślinom składników pokarmowych lub zwiększania żyzności gleb albo zwiększania żyzności stawów rybnych, którymi są nawozy mineralne, nawozy naturalne, nawozy organiczne i nawozy organiczno-mineralne. Jako nawozy naturalne wskazane są: obornik, gnojówka i gnojowica; pochodzące od zwierząt gospodarskich, w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, odchody, z wyjątkiem odchodów pszczół, bez dodatków innych substancji, guano.

5 Ponadto, w ocenie tegoż organu, DWIOŚ przekazując sprawę Wójtowi Gminy Mietków, błędnie zakwalifikował zawiadomienie P. G., do działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego: skargi i wnioski. Pismo wnoszone przez P. G. winno być uznane za podanie wszczynające procedurę administracyjną. Przedmiotem bowiem wniosku mogą być wszelkie sprawy, które sprzyjają optymalizacji działania administracji. W doktrynie wskazuje się również, że wnioski dotyczą, przede wszystkim, zniesienia barier administracyjnych i szeroko rozumianego biurokratyzmu oraz podniesienia jakości działań podmiotów władzy publicznej. Pismo P. G. nie może być więc uznane za wniosek w rozumieniu przepisów Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego.

6 WSA we Wrocławiu postanowieniem z dnia 10 maja 2017 r. uznał się niewłaściwym do rozpoznania sprawy z wniosku o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego i przekazał ją do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.

7 W odpowiedzi na powyższy wniosek DWIOŚ we Wrocławiu stwierdził, że Inspekcja Ochrony Środowiska może kontrolować osobę fizyczną, w tym rolnika indywidualnego w zakresie określonym w art. 32 Unin, tylko w przypadku, gdy osoba ta korzysta ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie to wymaga pozwolenia. Z uwagi na to, że przechowywanie nawozów naturalnych nie wymaga pozwolenia, Inspekcja Ochrony Środowiska nie jest uprawniona do kontroli rolników indywidualnych. Niezależnie od powyższego zauważa, że w obecnym stanie prawnym brak jest przepisów z których wynikałyby specjalne obowiązki dotyczące przechowywania nawozów stałych np. obornika, z wyjątkiem wymogów nałożonych wyłącznie na gospodarstwa wielkotowarowe.

8 Organem właściwym w sprawach z zakresu zwykłego korzystania ze środowiska przez osoby fizyczne nie będące przedsiębiorcami jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. Kompetencje ww. organu określa art. 378 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 519 z późn. zm., uPoś). Powołany wyżej przepis nie stanowi jednak katalogu zamkniętego uprawnień nadanych wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta w zakresie ochrony środowiska. Przepis art. 363 uPoś stanowi bowiem wprost, że to "wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działalność negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko".

9 Możliwość nakazania wykonania określonych czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko na podstawie art. 363 uPoś dotyczy każdego oddziaływania na środowisko bez względu na jego źródło i sposób korzystania. W obecnym stanie prawnym (obowiązującym od dnia 18 sierpnia 2007 r.) negatywne oddziaływanie na środowisko nie musi wynikać z eksploatacji instalacji. Wójt może więc nałożyć w drodze decyzji na osobę fizyczną obowiązek ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko także w przypadku, gdy oddziaływania to nie wynika z eksploatacji instalacji.

10 Ponadto wskazuje DWIOŚ we Wrocławiu, że zgodnie z ogólna regułą zawarta w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm., Usg) do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Przechowywanie nawozu naturalnego w sposób sprzeczny z przepisami prawa oraz zasadami współżycia sąsiedzkiego powoduje uciążliwości zapachowe i estetyczne dla społeczności lokalnej.

11 Wobec powyższego DWIOŚ we Wrocławiu podtrzymuje swoje stanowisko, że organem właściwym do przeprowadzenia kontroli lub podjęcia interwencji w sprawie przestrzegania przepisów dotyczących warunków stosowania i przechowywania nawozu naturalnego przez osobę fizyczną jest organ gminy.

12 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

13 Stosownie do art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., Ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy jednocześnie uznają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z organów nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny).

14 W zawisłej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny, bowiem zarówno Wójt Gminy Mietków, jak i DWIOŚ we Wrocławiu uznały się za organy niewłaściwe do rozpatrzenia wniosku P. G. dotyczącego składowania obornika na działce nr [...] na granicy z działkami nr [...],[...] [...] obręb [...], gm. [...], oraz gromadzenia nieczystości ciekłych w nieszczelnym zbiorniku.

15 Zgodnie z art. 363 ust. 1 uPoś, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działanie negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do:

16 1) ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia;

17 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego.

18 Przepisy art. 362 ust. 2-5 uPoś stosuje się odpowiednio (art. 363 ust. 2 uPoś).

19 Zgodnie zaś z art. 379 ust. 1 i 5 ww. ustawy marszałek województwa, starosta oraz wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawują kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie objętym właściwością tych organów. Organy te występują do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o podjęcie odpowiednich działań będących w jego kompetencji, jeżeli w wyniku kontroli stwierdzą naruszenie przez podmiot kontrolowany przepisów o ochronie środowiska lub występuje uzasadnione podejrzenie, że takie naruszenie mogło nastąpić, przekazując dokumentację sprawy. Ponadto zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 250), utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy.

20 Odnosząc powyższe okoliczności do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że przy podejmowaniu interwencji wynikających z uciążliwości związanej z oddziaływaniem pryzmy obornika na środowisko gmina może wykorzystywać uprawnienia kontrolne wynikające z art. 379 uPoś oraz art. 363 tej ustawy. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać osobie fizycznej, której działalność negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonania w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Uciążliwości związane ze składowaniem obornika np. w nieodpowiednim miejscu niewątpliwie mogą stanowić uciążliwości dla środowiska, co w konsekwencji wskazuje na kompetencję organu gminy. W judykaturze wskazuje się na źródło tej kompetencji w art. 363 uPoś niezależnie np. od uprawnień organów nadzoru budowlanego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2011 r., II OW 23/11, LEX nr 1081973), czy charakteru źródła negatywnego oddziaływania na środowisko (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2014 r., II OW 147/14, LEX nr 1646236). Niewątpliwie źródłowe podanie P. G. nawiązuje do uprzednio podejmowanej przez nią próby interwencji, a w której wskazywano na zmiany w środowisku, jakie wywoływać ma składowanie obornika i wypompowywania ścieków bytowo-gospodarczych.

21 Zgodnie z powołanym powyżej przepisem art. 363 ust. 1 uPoś organem właściwym do podjęcia działań w sprawie objętej ww. wnioskiem jest zatem Wójt Gminy Mietków. Rzeczą organu wykonawczego gminy jest bowiem przeprowadzenie postępowania, w którym dojdzie do ustalenia czy rzeczywiście w zgłoszonym przypadku ma miejsce negatywne oddziaływanie na środowisko, jeżeli tak to jaka jest skala tego oddziaływania. Od tych ustaleń będzie zależał dalszy tok postępowania w sprawie.

22 W odniesieniu zaś do argumentacji Wójta Gminy Mietków wskazującego na art. 32 Unin i w nim upatrującego kompetencji DWIOŚ we Wrocławiu, przyjdzie uznać to stanowisko za nieprawidłowe. Przede wszystkim zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego musi uwzględniać stan prawa z daty podejmowania własnego postanowienia. Art. 32 Unin został zmieniony przez art. 506 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz.1566, uPw) ze skutkiem od dnia 24 sierpnia 2017 r. (por. art. 574 pkt 1 uPw), zatem już po wniesienie wniosku o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego, ale przed wydaniem rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Obecnie art. 32 Unin stanowi, że:

23 "ust. 1. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska przeprowadza kontrolę przestrzegania przepisów dotyczących warunków stosowania i przechowywania nawozów, nawozów oznaczonych znakiem "NAWÓZ WE" oraz środków wspomagających uprawę roślin w sposób określony w przepisach o Inspekcji Ochrony Środowiska.

24 ust. 2. Kontrola, o której mowa w ust. 1, polega na sprawdzeniu podmiotów stosujących i przechowujących nawozy i środki wspomagające uprawę roślin oraz jest przeprowadzana w oparciu o coroczną analizę ryzyka albo na wniosek zainteresowanych podmiotów.

25 ust. 3. Do podmiotów, o których mowa w ust. 2, niebędących przedsiębiorcami w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829, 1948, 1997 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 460 i 819), przepisy rozdziału 5 tej ustawy stosuje się odpowiednio.

26 ust. 4. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska jest uprawniony do wykorzystania danych zgromadzonych w ewidencji gospodarstw rolnych, o której mowa w przepisach ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2015 r. poz. 807 i 1419, z 2016 r. poz. 1605 oraz z 2017 r. poz. 5 i 624), na potrzeby realizacji zadań określonych w ust. 1.

27 ust. 5. Dane, o których mowa w ust. 4, są udostępniane nieodpłatnie, na wniosek wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska.

28 ust. 6. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska ma dostęp do danych, o których mowa w ust. 4, i wykorzystuje udostępnione dane do realizacji zadań określonych w ust. 1.

29 ust. 7. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska w ramach prowadzonej przez siebie kontroli może powierzyć wykonanie badań agrochemicznych okręgowej stacji chemiczno-rolniczej".

30 Z przywołanego powyżej art. 32 ust. 1 Unin wynika, że kompetencje wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska dotyczą kontroli przestrzegania przepisów dotyczących warunków stosowania i przechowywania nawozów, zaś z ust. 2 wynika, że kontrola ta jest przeprowadzana m. in. na wniosek "zainteresowanych podmiotów". Rzecz jednak w tym, że kwestie przechowywania nawozów unormowane zostały w rozdziale 4 Unin "Przewóz i przechowywanie nawozów oraz środków wspomagających uprawę roślin". W rozdziale tym do dnia 24 sierpnia 2017 r. znajdował się art. 25 Unin, którym normowano sposób przechowywania gnojówki i gnojowicy, a także innych nawozów naturalnych. W art. 26 ust. 2 Unin określano, że "Podmioty, o których mowa w art. 18 ust. 1, przechowują nawozy naturalne, inne niż wymienione w ust. 1, na nieprzepuszczalnych płytach, zabezpieczonych w taki sposób, aby wycieki nie przedostawały się do gruntu". Cały art. 25 Unin został skreślony z mocą od 24 sierpnia 2017 r. przepisem art. 506 pkt 4 uPw. To w uPw określa się obecnie podstawy do wydania przepisów, z których wynikać ma m. in. "określenie warunków przechowywania odchodów zwierzęcych, w tym powierzchni i pojemności urządzeń do ich przechowywania" (art. 106 ust. 4 w zw. z art. 104 ust. 2 pkt pkt 1 lit. d) uPw). Przepisami tymi ma być rozporządzenie Rady Ministrów. Rzecz w tym, że takiego rozporządzenia nie wydano, zatem brak jest podstaw, aby Inspekcji Ochrony Środowiska do której ma należeć kompetencja w zakresie "kontroli stosowania programu działań przez podmioty prowadzące produkcję rolną" (art. 108 ust. 1 uPw) można było aktualnie przypisać właściwość do podjęcia działań w tej sprawie.

31 Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.