Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2012 r., II OW 41/12

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2012 r., II OW 41/12

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Starosty Brzeskiego z dnia 20 lutego 2012 r. nr OŚ.644.9.2012.MC o rozstrzygnięcie sporu o kompetencyjnego pomiędzy Starostą Brzeskim a Marszałkiem Województwa Małopolskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do uzgodnienia projektu decyzji Burmistrza C. znak: [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Grupowa kanalizacja sanitarna w Gminie C. – kanalizacja sanitarna wraz z przyłączami w m. T. na dz. Nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]" w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. postanawia: wskazać Starostę Brzeskiego jako organ właściwy do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego

Uzasadnienie

2 Starosta Brzeski pismem z dnia 20 lutego 2012 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Marszałkiem Województwa Małopolskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do uzgodnienia projektu decyzji Burmistrza Gminy C. z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego "Grupowa kanalizacja sanitarna w Gminie C. – kanalizacja sanitarna wraz z przyłączami w m. T. na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]" w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych.

3 Pismem z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...] wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Starosta Brzeski uznał, iż nie jest właściwy w sprawie rozpoznania wyżej wymienionego wniosku i przekazał sprawę Marszałkowi Województwa Małopolskiego. W uzasadnieniu zawiadomienia Starosta Brzeski stwierdził, iż w świetle ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981), nie jest on właściwy do dokonania uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, albowiem w art. 161 ust 1 tej ustawy organem właściwym administracji geologicznej pierwszej instancji jest Marszałek Województwa z wyjątkiem spraw wymienionych w art. 161 ust 2 i 3 czyli spraw zastrzeżonych dla starosty lub ministra właściwego do spraw środowiska. Zdaniem Starosty oznacza to, że dla spraw dotyczących osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi w związku z zadaniami wynikającymi z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr. 80, poz. 717 z póżn. zm.) za organ właściwy administracji geologicznej należy uznać marszałka województwa.

4 Nie zgadzając się z oceną Starosty, Marszałek Województwa Małopolskiego, pismem z dnia [...] lutego 2012 r. zwrócił Staroście Brzeskiemu wniosek Burmistrza C. wyjaśniając, że kompetencje marszałka województwa jako organu administracji geologicznej nie wykraczają poza przepisy ustawy prawo geologiczne i górnicze. Ponadto Marszałek powołał się na zapis art. 110a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska gdzie starosta jest wskazany do prowadzenia obserwacji terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi, na których występują te ruchy, a także prowadzenia rejestru zawierającego informacje o tych terenach. Zadania starosty wynikające z przepisów powołanej ustawy Prawo Ochrony Środowiska są więc realizowane przez starostę, który w tym przypadku nie działa jako organ administracji geologicznej.

5 W odpowiedzi na wniosek Starosty Brzeskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przesłanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Marszałek Województwa Małopolskiego wskazał, iż właściwość organów administracji geologicznej zapisaną w art. 17 pkt. 6 lit. a) oraz art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć w związku z art. 110a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz art. 13d ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczegółowych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu oraz z art. 161 ust. 2 pkt. 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Art. 110a ustawy Prawo ochrony środowiska nakłada na starostę obowiązek prowadzenia obserwacji terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz prowadzenia rejestru zawierającego informacje o tych terenach. Art. 13d ust. 6 pkt. 3 lit. a) ustawy o szczegółowych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu wskazuje starostę jako organ opiniujący projekt miejscowego planu odbudowy w zakresie ruchów masowych powierzchni ziemi. Z kolei art. 161 ust. 2 pkt. 3 precyzuje kompetencje starosty w zakresie geologii inżynierskiej odnosząc je do badań geologiczno - inżynierskich na potrzeby zagospodarowania przestrzennego gminy oraz warunków posadawiania obiektów budowlanych. Powyższe powoduje, że marszałek województwa jako organ administracji geologicznej nie dysponuje żadną wiedzą dotyczącą obszarów osuwiskowych.

6 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7 Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a.

8 Spór w niniejszej sprawie dotyczy wskazania organu właściwego do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Zgodnie z art. 17 pkt. 6 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o opinie o projekcie planu m.in. do właściwych organów administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Podobnie przepisy art. 53 ust. 4 pkt. 5 oraz 60 ust. 1 tej ustawy nakładają na organy właściwe do wydania decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego oraz decyzji o ustaleniu warunków zabudowy obowiązek uzgodnienia tych decyzji z właściwym organem administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa który z organów administracji geologicznej jest właściwy do dokonania tych uzgodnień w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Należy zatem sięgnąć do ustawy Prawo geologiczne i górnicze, która w art. 161 ust. 1 wskazuje, iż organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2 i 3. Zgodnie z ustępem 2 pkt 3 tego przepisu do starosty, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące między innymi badań geologiczno-inżynierskich wykonywanych na potrzeby zagospodarowania przestrzennego gminy oraz warunków posadowienia obiektów budowlanych.

9 Przepis art. 91 tej ustawy wyraźnie wskazuje na cel sporządzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Tym celem jest określenie warunków geologiczno-inżynierskich na potrzeby między innymi zagospodarowania przestrzennego i posadowienia obiektów budowlanych.

10 Analiza tych przepisów ustawy prawo geologiczne i górnicze wyraźnie wskazuje, że wyspecjalizowanym organem w zakresie spraw geologiczno-inżynierskich związanych z zagospodarowaniem przestrzennym i posadowieniem obiektów budowlanych jest starosta jako organ administracji geologicznej I instancji.

11 Również art. 110a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska wskazuje starostę jako organ właściwy do prowadzenia obserwacji terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów na których występują te ruchy. Starosta prowadzi również rejestr zawierający informację o tych terenach. Informacje jakie powinien zawierać taki rejestr określa rozporządzenie Ministra Środowiska z 20 czerwca 2007 r. w sprawie informacji dotyczących ruchów masowych ziemi (Dz. U. nr 121 poz.840).

12 W ustawie z 11 sierpnia 2001 r. o szczegółowych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. nr 84 poz. 906 ze zm.) w art. 13d ust. 6 pkt 3a wyraźnie ustawodawca wskazał starostę jako organ właściwy do zaopiniowania projektu miejscowego planu odbudowy obiektów budowlanych uszkodzonych lub zniszczonych w wyniku osunięcia ziemi w zakresie zagospodarowania terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy.

13 Instytucja uzgodnienia ma na celu uzyskanie stanowiska oraz wskazania warunków wyspecjalizowanego organu w danej dziedzinie w sprawie realizacji planowanych inwestycji. Zatem uzgodnienia powinien dokonywać wyspecjalizowany organ w danej dziedzinie. Takim organem w przedmiotowej sprawie niewątpliwie jest starosta, który zatwierdza projekty robót geologicznych oraz dokumentacji geologicznej dotyczących badań geologiczno-inżynierskich na potrzeby zagospodarowania przestrzennego gminy oraz warunków posadowienia obiektów budowlanych, prowadzi dokumentację w tym zakresie, prowadzi również rejestr informacji o terenach zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów na których występują te ruchy, opiniuje projekty miejscowych planów odbudowy obiektów zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku osunięcia ziemi. Organ ten posiada zatem pełną informację dotyczącą zarówno obszarów osuwiskowych jak i warunków geologiczno-inżynierskich podłoża, na którym planowana jest realizacja obiektów budowlanych.

14 Nie ulega zatem wątpliwości, iż uzgodnienie projektu decyzji dotyczącej warunków zabudowy i ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (wydawanej na obszarze nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) odnosi się do zakresu "warunków posadowienia obiektów budowlanych", o których mowa w wyżej wymienionym przepisie ustawy Prawo geologiczne i górnicze.

15 Należy zauważyć, że przepisy dotyczące właściwości powinny być jasne i proste. W niniejszej sprawie treść art. 161 prawa geologicznego i górniczego budzi istotne wątpliwości interpretacyjne. Z tego względu konieczne było odwołanie się do wykładni systemowej i celowościowej. Analiza treści tego przepisu przy uwzględnieniu wykładni systemowej i celowościowej prowadzi do wniosku, że zapis art. 161 ust. 2 pkt 3 tej ustawy należy traktować jako przepis kompetencyjny dla starosty również w sprawach uzgodnień projektów decyzji o warunkach zabudowy i ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

16 Z przedstawionych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a rozstrzygnął przedmiotowy spór kompetencyjny, wskazując Starostę Brzeskiego, jako organ właściwy do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenie zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych.