Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2007 r., II OW 19/07

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2007 r., II OW 19/07

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia del. WSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Mazowieckiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Wojewodą Mazowieckim a Marszałkiem Województwa Mazowieckiego w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej oraz szamb szczelnych na działce nr ew. [...] w obrębie [...] położonej przy drodze dojazdowej od ul. O. postanawia: wskazać Marszałka Województwa Mazowieckiego jako organ właściwy w sprawie objętej wnioskiem.

Uzasadnienie

2 Wojewoda Mazowiecki pismem z dnia 12 marca 2007 r., działając na podstawie art. 22 § 2 - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 15 § 1 pkt 4 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa Mazowieckiego w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej oraz budowie szamb szczelnych, na działce nr ew. [...] w obrębie [...], położonej przy drodze dojazdowej od ul. O., w Dzielnicy W. m.st. Warszawy i wskazanie Marszałka Województwa Mazowieckiego jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Delegatury Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy W., Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy w sprawie uzgodnienia w/w projektu decyzji.

3 Jak wynika z akt sprawy Delegatura Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy W., Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. znak [...] wystąpiła do Marszałka Województwa Mazowieckiego, na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wymienionej powyżej inwestycji. Jednocześnie w swoim wystąpieniu przekazano informację, iż uzgodnienie jest wymagane w związku z przebiegiem planowanej autostrady A-2.

4 Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. znak [...], w sprawie uzgodnienia ww. projektu decyzji, Marszałek Województwa Mazowieckiego na podstawie art. 65 § 1 i art. 106 § 5 kpa uznał się niewłaściwym w sprawie i przekazał sprawę Wojewodzie Mazowieckiemu - wg właściwości. W uzasadnieniu tego postanowienia Marszałek podniósł, że zgodnie z nieobowiązującym Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy, teren przedmiotowej inwestycji położony jest w pasie drogowym planowanej autostrady A-2. Zdaniem Marszałka, zadania w zakresie budowy dróg krajowych są zadaniami rządowymi, zatem zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 10 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściwy do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zadań rządowych, jest Wojewoda Mazowiecki.

5 Nie podzielając stanowiska zawartego w w/w postanowieniu Wojewoda Mazowiecki wyjaśnił , iż jest oczywiste, że zgodnie z treścią art. 53 ust 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgadnianie w zakresie zadań rządowych, o których mowa w art. 48 należy do wojewody, a uzgadnianie w zakresie art. 39 ust. 3 pkt 3 należy do marszałka województwa. Każdy z ww. organów odrębnie powinien ocenić podstawy zajęcia stanowiska w sprawie, zgodnie ze swoją właściwością.

6 W przypadku Marszałka Województwa Mazowieckiego ocena ta wynika z ustaleń dokonanych w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego w związku z art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli teren objęty projektem decyzji znajduje się na terenie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym określonym w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego, stanowi to podstawę do zajęcia stanowiska przez Marszałka w zakresie jego kompetencji.

7 Odrębną sprawą jest stanowisko wojewody uzgadniające projekty decyzji w zakresie zadań rządowych, o których mowa w art. 48 ustawy. Nie można podzielić poglądu prawnego Marszałka, iż dokonana przez niego kwalifikacja planowanej autostrady A-2 jako zadania rządowego, zwalnia go z zajęcia stanowiska w trybie art. 106 Kpa, w związku z obowiązkiem wynikającym z art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym bardziej, że upoważnia do uznania się za organ niewłaściwy. Powyższa, dokonana przez Marszałka kwalifikacja planowanej autostrady A-2 jest przy tym błędna. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, iż zakres kompetencji wojewody obejmuje wyłącznie zadania rządowe, o których mowa w art. 48 ustawy, tj. te inwestycje, które zostały ujęte w programach zawierających zadania rządowe, przyjęte przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia. Marszałek nie wskazał przy tym, na jakiej podstawie przyjął, że planowana autostrada A-2 jest zadaniem rządowym, o którym mowa w art. 48 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

8 Wojewoda podniósł , iż w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego wyszczególnione są zadania rządowe służące realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym, zlokalizowane na obszarze województwa mazowieckiego, wpisane do rejestru zadań rządowych. Powyższe zadania rządowe nie obejmują budowy autostrady A-2. Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego w rozdziale IV "Uwarunkowania realizacyjne" pkt 2 "Zadania rządowe", nie wymienia inwestycji pod nazwą autostrada A-2. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia stwierdzono, że "autostrada, jako inwestycja celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym jest umieszczona w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego - Uchwała Sejmiku Województwa Mazowieckiego nr 65/2004 z dnia 7 czerwca 2004 r.( Dz. Urz. Woj. Maz. z 28 sierpnia 2004 r. Nr 217, poz. 5811). Tym samym wskazana inwestycja nie może być traktowana jako inwestycja celu publicznego, o której mowa w art. 48 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

9 Nadto Wojewoda wyjaśnił, że zmiana dotycząca ustaleń Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego w tym zakresie, mogłaby nastąpić w przypadku wystąpienia ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej z wnioskiem o wprowadzenie nowego programu do Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa na podstawie art. 49 ww. ustawy. W tym zakresie jednak zmiany nie były dokonywane. W tej sytuacji nie sposób uznać, że omawiana działka przeznaczona pod planowaną inwestycję może wchodzić w zakres zadania rządowego, o którym mowa w art. 48 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego również z tego powodu postanowienie Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 23 stycznia 2007 r. nie może się ostać.

10 W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2007 r. Wojewoda Mazowiecki po zapoznaniu się z pisemnym uzasadnieniem postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007 roku, sygn. akt II OW 55/06 rozstrzygającym podobny spór kompetencyjny podniósł , że nie można podzielić poglądu, że inwestycja celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym może być tylko zadaniem rządowym, o którym mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub zadaniem samorządowym i trzeciej możliwości nie ma.

11 Marszałek Województwa Mazowieckiego w odpowiedzi na przedmiotowy wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia 23 stycznia 2007 r. w którym uznał się niewłaściwym w sprawie uzgodnienia przedmiotowej inwestycji . Ponadto wyjaśniono , że wymóg uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy ma miejsce jedynie w przypadku kolizji projektowanych warunków zabudowy z ponadlokalną inwestycją celu publicznego , zapisaną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego , który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym . Na organie wydającym decyzję ciąży obowiązek stwierdzenia czy taka kolizja ma miejsce . . W przypadku stwierdzenia braku takiej kolizji , nie ma obowiązku uzgadniania projektu decyzji z żadnym z organów wymienionych w art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . W przypadku takiej kolizji , organ wydający decyzję o warunkach zabudowy , musi też ustalić , który z organów wymienionych w art. 53 ust. 4 pkt. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , jest rzeczowo właściwy w zakresie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy . Przyjęcie stanowiska Wojewody Mazowieckiego , że każdy z organów wymienionych w art. 53 ust. 4 pkt. 10 cytowanej ustawy jest zobowiązany do uzgodnienia projektu decyzji w zakresie swoich kompetencji , jest nie do przyjęcia z uwagi na wymóg przestrzegania właściwości rzeczowej przez organy . Dodano też , że powołany wyżej przepis w zakresie zadań rządowych albo samorządowych , służących realizacji celu publicznego odsyła łącznie do przepisów art. 39 ust. 3 pkt. 3 i art. 48 omawianej ustawy . Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi o inwestycjach celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym a więc zakresem swym obejmuje inwestycje stanowiące zarówno zadania rządowi i samorządowe . Drugi z wymienionych przepisów dotyczy wyłącznie zadań rządowych . Tym samym wojewoda na gruncie obydwu przepisów jest właściwy do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zadań rządowych .

12 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

13 Stosownie do treści art. 166 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. - spory kompetencyjne miedzy organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne . Zgodnie zaś z postanowieniami art. 4 i 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) , Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej i stosuje w tych sprawach odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym , rozstrzygając spór na wniosek w drodze postanowienia poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy .

14 Przez spór należy rozumieć sytuację w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy ( spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy ( spór negatywny ).

15 Rozpoznawana sprawa jest negatywnym sporem kompetencyjnym pomiędzy organem administracji rządowej - Wojewodą Mazowieckim a organem samorządu województwa - Marszałkiem Województwa Mazowieckiego w zakresie wskazania organu uprawnionego do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji w trybie art. 53 ust. 4 pkt. 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 , poz. 717 ze zm. ).

16 Stosownie do treści powołanego przepisu art. 53 ust. 4 pkt. 10 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą , marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych , służących realizacji inwestycji celu publicznego , o którym mowa w art. 39 ust. 3 pkt. 3 i art. 48 - w odniesieniu do terenów , przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych , które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz. U. Nr 15 z 1999 r. poz. 139 ze zm. ) .

17 Dokonując wykładni przepisu art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy zatem wziąć pod uwagę również przepisy art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 tej ustawy , przy czym zauważyć trzeba , iż z dyspozycji art. 53 ust. 4 pkt. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika , że uzgodnienie z zakresu zadań rządowych , o których mowa w art. 48 ustaw należy do wojewody , natomiast uzgodnienie w zakresie zadań rządowych albo samorządowych w zakresie art. 39 ust. 3 pkt. 3 ustawy należy do marszałka województwa .

18 Przepis art. 39 ust. 3 pkt. 3 omawianej ustawy stanowi , iż w planie zagospodarowania przestrzennego województwa uwzględnia się ustalenia strategii rozwoju województwa oraz określa się w szczególności rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym . Zatem przy uwzględnieniu tej normy właściwość samorządu województwa reprezentowanego przez marszałka do dokonywania przedmiotowego uzgodnienia ma miejsce wówczas gdy w planach zagospodarowania na tym szczeblu są zamieszczone inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym . Niespornym pozostaje w rozpoznawanej sprawie , iż w uchylonym , nieobowiązującym Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego miasta stołecznego Warszawy autostrada A-2 umieszczona była jako zadanie rządowe o znaczeniu ponadlokalnym .

19 Natomiast w przepisie art. 48 omawianej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnoszącym się do zadań rządowych służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych o znaczeniu krajowym wskazano , że ministrowie i centralne organy administracji rządowej w zakresie swojej właściwości rzeczowej , sporządzają programy zawierające zadania rządowe , służące realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym ( w ust 1). Programy podlegają zaopiniowaniu przez sejmiki właściwych województw ( ust. 2 ) . Rada Ministrów przyjmuje , w drodze rozporządzenia programy , uwzględniając w szczególności cele i kierunki o których mowa w art. 47 ust. 2 . Programy rządowe o jakich mowa w w/w przepisie znajdują swój finalny wyraz w rozporządzeniach Rady Ministrów i z chwilą wydania rozporządzenia program rozpoczyna funkcjonować w obrocie planistycznym . Staje się w tym obrocie aktem wewnętrznie wiążącym i jako taki wpisywany jest do rejestru programów zawierających zadania rządowe służące realizacji inwestycji celu publicznego znaczeniu krajowym .

20 Zatem wojewoda właściwy byłby w tej sprawie do dokonania przedmiotowego uzgodnienia tylko i wyłącznie w odniesieniu do zadań ujętych w wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozporządzeniu .

21 Takiego rozporządzenia obejmującego swym programem autostradę A-2, którego podstawę prawną stanowiłby przepis art. 48 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , jednak do tej pory nie wydano . Niewątpliwie autostrada A- 2 jako zadanie rządowe ujęta został w innym programie i do tego tworzonym w innym trybie , albowiem Rada Ministrów w rozporządzeniu z dnia 15 maja 2004 r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych ( Dz. U. Nr 128 , poz.1334 ze zm. ) określiła sieć autostrad i dróg ekspresowych w Rzeczypospolitej Polskiej , których wykaz stanowił załącznik do tego rozporządzenia. Jednakże podstawę prawną wydania tego rozporządzenia z 15 maja 2004 r. stanowił przepis art. 4a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tj. Dz. U. Nr 71 z 2001 r. poz. 838 ze zm. ) . Natomiast z wyjaśnień na rozprawie oraz przedłożonych pism wynika ,że autostrada A-2 objęta została przez Radę Ministrów Indykatywnym wykazem dużych projektów dla Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowiska 2007-2013, który został następnie zaktualizowany przez Radę Ministrów w dniu 20 lutego 2007 stanowiąc załącznik do Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko przyjętego przez Radę Ministrów w dniu 29 listopada 2006 r.

22 Tym samym przy uwzględnieniu powyższych rozważań przyjąć należy , iż właściwość Wojewody Mazowieckiego w rozpoznawanej sprawie wyłącza fakt , braku wydanego na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozporządzenia zawierającego zadania rządowe służące realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym , w którym znajdowałaby się autostrada A-2 .

23 Skoro Wojewoda Mazowiecki nie posiada kompetencji do dokonania przedmiotowego uzgodnienia , to należy odnieść dalsze rozważania w niniejszej sprawie do normy określającej generalną klauzulę kompetencyjną zadań samorządu województwa . Według przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa ( tj. Dz. U. Nr 142 , poz. 1590 ze zm. ) do zakresu działania samorządu województwa należy wykonywanie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim , niezastrzeżonych ustawami na rzecz organów administracji rządowej . Zadaniami o charakterze wojewódzkim są zadania , które zgodnie z zasadą subsydiarności ( pomocniczości ) nie mogą ( bądź nie powinny ) być realizowane na niższych szczeblach struktury aparatu administracji publicznej . Bliższego określenia zakresu działalności samorządu województwa , w tym jego zadań dokonano w rozdziale 2 tej ustawy . Ważniejsze zadania o charakterze wojewódzkim realizowane przez samorząd województwa wymieniono w art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa , i nie jest to katalog zamknięty .

24 Ustanawiając ogólną zasadę kompetencyjną samorządu województwa , przepis art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa wprowadził zasadę domniemania kompetencji województwa w sferze zadań publicznych o charakterze wojewódzkim które odnoszą się również i do zadań rządowych , jednakże nie zastrzeżonych ustawami na rzecz organów administracji rządowej .

25 Autostrady stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tj. Dz. U. Nr 19 z 2007 r. poz. 115 ze zm. ) zaliczane są do dróg krajowych . Rozdział 2 wskazanej wyżej ustawy o drogach publicznych określa administrację drogową . Centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad , który realizuje swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad . Zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad . W ustawie tej nie zastrzeżono na rzecz wojewody jakichkolwiek zadań związanych z drogami krajowymi . Powyższe stwierdzenie zaś w kontekście przepisu art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa pozwala przyjąć , że organem właściwym do dokonania przedmiotowego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej oraz budowie szamb szczelnych na działce Nr [...] przy drodze dojazdowej od ul. O. w Dzielnicy W, m. st. Warszawy w trybie art. 53 ust. 4 pkt. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest Marszałek Województwa Mazowieckiego , skoro nie jest to zadanie zastrzeżone odrębnymi ustawami na rzecz organów administracji rządowej tj. wojewody , zaś Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie został wymieniony w przepisie art. 53 ust. 4 pkt. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako właściwy do dokonania takiego uzgodnienia .

26 Z powyżej przedstawionych względów, mając na uwadze powołane wcześniej regulacje prawne, należy wskazać jako organ właściwy do uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy - Marszałka Województwa Mazowieckiego (art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).