Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2010 r., II OSK 98/09

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2010 r., II OSK 98/09

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie : Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA del. Janina Kosowska /spr./ Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Spółki komandytowej z/s w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 538/08 w sprawie ze skargi "[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Spółki komandytowej z/s w Warszawie na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 538/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę "[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Spółki komandytowej z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...], w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych.

3 Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy.

4 W dniu12 marca 2008 r. [...] sp. z o.o. w Warszawie zgłosiła w Starostwie Powiatowym w Policach zamiar wykonania robót budowlanych, obejmujących zainstalowanie dwutablicowej konstrukcji reklamowej o wymiarach 12 x 4 m na działce nr [...] przy ul. [...], obręb 1, w Mierzynie. Konstrukcja reklamowa miała być wykonana pod nadzorem uprawnionego kierownika budowy w oparciu o indywidualny projekt sporządzony przez uprawnionego inżyniera.

5 Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., Nr [...], Starosta Policki wniósł sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia. Powołując się na art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wskazał, że z załączonej do wniosku dokumentacji wynika, iż nośnik z tablicą reklamową będzie budowlą trwale związaną z gruntem, a to oznacza, że nie jest ujęty w katalogu obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, określonych w art. 29 ust. 1 i 2 powołanej ustawy.

6 W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej – "[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Spółki komandytowej z siedzibą w Warszawie (poprzednio [...] Sp. z o.o.), Wojewoda Zachodniopomorski, decyzją z dnia [...] maja 2008 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że przepis art. 29 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane zawiera zamkniętą listę obiektów budowlanych i robót budowlanych o określonych parametrach technicznych i uwarunkowaniach lokalizacyjnych, które zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zauważył, iż wprawdzie w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 6 powołanej ustawy dopuszczono wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych na podstawie zgłoszenia, jednakże z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie jest zwolnione wybudowanie budowli jaką stanowi podziemny fundament wraz z urządzeniem reklamowym, definiowanej, zgodnie z art. 3 pkt 3 powołanej ustawy, jako wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji, na mocy art. 30 ust. 6 pkt.1 powołanej ustawy, właściwie wniósł sprzeciw do zamiaru wykonania zgłaszanych robót.

7 W skardze na przedmiotową decyzję, skarżąca wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji, zarzuciła organom naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 29 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez niewłaściwą interpretację, a także naruszenie przepisów postępowania, a w tym art. 107 § 3 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniosła, że przepisy art. 29-31 ustawy – Prawo budowlane tworzą katalog zamknięty rodzajów obiektów budowlanych, co do których ustawodawca wymaga jedynie zgłoszenia zamiaru ich wykonania. Zdaniem skarżącej, zamiarem ustawodawcy było przyznanie wybranym obiektom budowlanym, w tym także obiektom kwalifikowanym jako budowle zgodnie z art. 3 ust. 3 powołanej ustawy, prawa do ich wykonania bez wymogu uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 2 powołanej ustawy.

8 W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, iż w warunkach niniejszej sprawy okoliczności faktyczne istotne dla jej rozstrzygnięcia są bezsporne. Zauważył, iż w skardze skarżąca przyznała, że konstrukcja reklamowa, której realizację planuje jest budowlą w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Jej zdaniem jednak, każde urządzenie reklamowe, bez względu na rodzaj konstrukcji nośnej oraz użytych materiałów, może być realizowane na podstawie zgłoszenia.

10 W ocenie Sądu I instancji stanowisko skarżącej nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy – Prawo budowlane. Sąd zwrócił uwagę na to, że w art. 29 ust. 2 powołanej ustawy wyliczono roboty budowlane zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, dlatego też przepis ten może być stosowany tylko w przypadku wykonywania robót budowlanych. Tymczasem wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu jest, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 powołanej ustawy, budową. Wskazał, iż obiekty budowlane, których budowa zwolniona została z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wyliczone zostały w ust. 1 art. 29 powołanej ustawy, w którym brak jest jednak urządzeń reklamowych wolno stojących, trwale związanych z gruntem. Powyższe oznacza, że ich budowa nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Realizacja takich urządzeń (konstrukcji) reklamowych wymaga zatem uzyskania pozwolenia na budowę niezależnie od miejsca ich usytuowania. W konsekwencji, Sąd uznał, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że wykonanie urządzenia reklamowego o konstrukcji stalowej, trwale związanego z gruntem, wymaga pozwolenia na budowę. Wobec takich ustaleń istniały tym samym uzasadnione podstawy do zgłoszenia sprzeciwu w sprawie ustawienia przedmiotowego nośnika reklamowego.

11 Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji uznał, że organom obu instancji nie można zarzucić naruszenia ani przepisów ustawy – Prawo budowlane ani art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

12 Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną złożyła skarżąca. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazała naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 3 pkt 6 i 7 ustawy – Prawo budowlane przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez błędne przyjęcie, że montaż spornego urządzenia reklamowego nie jest "robotą budowlaną", o której mowa w art. 3 pkt 7, lecz "budową" w rozumieniu art. 3 pkt 6, a co za tym idzie nie jest możliwe zastosowanie w warunkach niniejszej sprawy art. 29 ust. 2, który dotyczy "robót budowlanych", a nie "budowy". W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub o jego zmianę i uwzględnienie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

13 W uzasadnieniu podniosła, iż dokonana przez Sąd I instancji wykładnia wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów jest sprzeczna w szczególności z literalnym brzmieniem art. 3 pkt. 7 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym przez "roboty budowlane" należy rozumieć "budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego". Z brzmienia tego przepisu wynika, że pojęcie "roboty budowlane" jest szersze niż pojęcie "budowa". "Roboty budowlane" to bowiem zarówno "budowa" jak i inne "prace". Powyższe wyjaśnia natomiast dlaczego w art. 29 ust. 2 powołanej ustawy znajdują się regulacje dotyczące zarówno "remontu istniejących obiektów", "przebudowy sieci", jak również "wykonywania ujęć wód" oraz "instalacji urządzeń reklamowych".

14 Skarżąca za niemożliwą do przyjęcia uznała ponadto tezę, że w warunkach niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania przepis art. 29 ust 2 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane. Podniosła, iż przedmiotowa ustawa nie zawiera wprawdzie definicji pojęcia "instalowanie", jednakże ustalenie zakresu tego pojęcia jest możliwe w drodze wykładni art. 29 ust 2 pkt 6 powołanej ustawy. Analizując zmiany jakie zachodziły w treści tego przepisu, stwierdziła, iż zakres przedmiotowy pojęcia "instalowanie" obejmuje od 1997 r. instalowanie tablic i reklam zarówno na istniejących obiektach, jak i poza terenem zabudowanym, a więc także samodzielne urządzenia i to bez względu na rodzaj i specyfikacje techniczne samej konstrukcji reklamowej i tablicy. Uwzględniając obecne brzmienie przepisu i stosując rozumowanie a contrario, skarżąca przyjęła tym samym, że wyjątek od zasady, zgodnie z którą na budowę należy uzyskać pozwolenie, stanowi sytuacja gdy następuje instalowanie urządzeń reklamowych innych niż reklamy świetlne i podświetlane poza obszarem zabudowanym. Powyższe oznacza, że pojęcie "instalowanie" powinno być rozumiane szeroko i nie dotyczyć wyłącznie instalowania urządzeń "na obiektach już istniejących", ale również instalowania urządzeń w miejscach niezabudowanych, a więc instalowania urządzeń wolnostojących. Skarżąca podniosła jednocześnie, iż przedstawiona wykładnia wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów znajduje odzwierciedlenie w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, w tym m.in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1847/07, i z dnia 30 maja 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1311/04.

15 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

16 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu.

17 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

18 W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na podstawie z art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ramach tej podstawy, skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 29 ust. 1 oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 3 pkt 6 i 7 ustawy – Prawo budowlane przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez błędne przyjęcie, że montaż spornego urządzenia reklamowego nie jest "robotą budowlaną", o której mowa w art. 3 pkt 7, lecz "budową" w rozumieniu art. 3 pkt 6, a co za tym idzie nie jest możliwe zastosowanie w warunkach niniejszej sprawy art. 29 ust. 2, który dotyczy "robót budowlanych", a nie "budowy".

19 Z uwagi na te zarzuty zasadnicze zagadnienie prawne w tej sprawie sprowadza się do oceny, czy Sąd I instancji miał podstawy do podzielenia stanowiska organów administracji, iż ustawienie wolno stojącego dwutablicowego urządzenia reklamowego o wysokości 12 m trwale związanego z gruntem poprzez wybudowanie fundamentu, nie podlega zgłoszeniu w trybie art. 30 ust.6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane, bowiem zastosowanie w tej sprawie mają przepisy tej ustawy dotyczące budowli trwale związanej z gruntem.

20 Mając na uwadze unormowanie prawne wynikające z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wskazać należy, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym.

21 Jak słusznie zauważyła skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przez roboty budowlane rozumieć należy, w świetle art. 3 pkt 7 powołanej ustawy, budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Stosownie też do art. 3 pkt 6 powołanej ustawy, budową w jej rozumieniu to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Z brzmienia art. 29 ust. 2 pkt 6 powołanej ustawy wynika jednak, iż omawiany przepis nie dotyczy wszystkich prac kwalifikowanych na podstawie art. 3 pkt 7 jako roboty budowlane, lecz wyłącznie takich robót budowlanych, które polegają na "instalowaniu" (tablic i urządzeń reklamowych). Ustawa – Prawo budowlane wprawdzie jednoznacznie nie wskazuje co należy rozumieć pod pojęciem "instalowanie", ale w art. 29 ust. 2 pkt. 14 i pkt. 15 tej ustawy zawarto zapisy dotyczące instalowania krat lub urządzeń na obiektach budowlanych. W rozpoznawanej sprawie skarżący zgłosił zainstalowanie dwutablicowej reklamy – jak wynika z załączonej dokumentacji na pionowym słupie o wysokości 12m umocowanym w poziomym bloku fundamentowym umieszczonym w gruncie. Zatem aby zainstalować tablice reklamowe najpierw muszą być wykonane prace ziemne związane z wykonaniem fundamentów, a następnie dobudowany słup stanowiący podstawę do zamontowania tych tablic reklamowych. Zatem całość tej wolno stojącej budowli reklamowej byłaby trwale związana z gruntem, co odpowiada definicji zawartej w art. 3 pkt.3 ustawy Prawo budowlane.

22 Odnosząc się do zarzutów skargi można również się odwołać się do zawartego w słowniku języka polskiego (zob. Słownik języka polskiego PWN A-K, Warszawa 2002, str. 745) znaczenia czasownika "instalować" od którego pochodzi rzeczownik "instalowanie", z którego wynika, iż przez to pojęcie rozumieć należy zakładanie, montowanie jakiegoś urządzenia technicznego. "Założyć" to natomiast "umieścić coś gdzieś, w czymś, na czymś, umocować; położyć coś na czymś; nałożyć, włożyć", zaś "montować" to "składać, zespalać (...); ustawiać, zakładać, umocowywać silnik, maszynę itp." (zob. odpowiednio Słownik języka polskiego PWN R-Z, Warszawa 2002, str. 864 oraz Słownik języka polskiego PWN L-P, Warszawa 2002, str. 199).

23 W świetle powyższego, jak również w oparciu o analizę wskazanych przepisów art. 29 ust. 2 pkt 14 i 15 powołanej ustawy, w których ustawodawca posługuje się również pojęciem "instalowanie" w znaczeniu zakładania (krat, urządzeń) na obiektach budowlanych, stwierdzić należy, że pojęcie "instalowanie" z art. 29 ust. 2 pkt 6 powołanej ustawy nie odnosi się do wykonywania wolno stojących urządzeń reklamowych trwale związanych z gruntem. Podzielić jednocześnie należy stanowisko utrwalone już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym omawiany przepis ma zastosowanie wyłącznie do urządzeń reklamowych innych niż te, które są budowlami zgodnie z art. 3 pkt 3 powołanej ustawy. Stosownie do tego ostatniego, przez budowle rozumieć natomiast należy m.in. wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. O tym zaś, czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem decyduje technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce. W konsekwencji sposób posadowienia nośnika reklamowego, jego wielkość, masa i względy bezpieczeństwa są wyznacznikami tego, czy może to być obiekt wolno stojący trwale związany z gruntem, czy też wolno stojący nie trwale związany z gruntem, czy też instalowany na innym obiekcie budowlanym [zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 680/07 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz wyroki powołane w jego uzasadnieniu].

24 W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż w sytuacji zamiaru budowy wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem niezbędne jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę, stosownie do zasady określonej w art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Budowa tych obiektów, zaliczanych do kategorii budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 powołanej ustawy, nie została bowiem wymieniona jako nie wymagająca pozwolenia na budowę w art. 29 ust. 1 powołanej ustawy. Do odrębnej kategorii urządzeń reklamowych należy zaliczyć natomiast te, na instalowanie których jest wymagane jedynie zgłoszenie na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 6 powołanej ustawy.

25 W warunkach niniejszej sprawy, Sąd I instancji dokonał zatem właściwej interpretacji przywołanych wyżej przepisów. Prawidłowo też uznał w jej okolicznościach faktycznych, że do robót budowlanych polegających na wykonaniu dwutablicowej konstrukcji reklamowej o wymiarach 12 x 4 m na fundamencie betonowym posadowionym na poziomie 1.5 m p.p.t., a zatem na wykonaniu wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem, nie ma zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane. W niniejszej sprawie, Sądowi I instancji nie można tym samym zarzucić skutecznie naruszenia wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Z przyczyn zatem wskazanych, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej, zaprezentowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej z powołaniem się na wybrane fragmenty uzasadnień wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

26 Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.