Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2014 r., II OSK 973/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2014 r., II OSK 973/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1894/13 w sprawie ze skargi H. W. na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1894/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. W. na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

3 W uzasadnieniu Sąd podał, że Wojewoda Mazowiecki, zarządzeniem zastępczym z dnia [...] sierpnia 2013 r., wydanym na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594), stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Gminy K. H. W. W uzasadnieniu zarządzenia Wojewoda Mazowiecki wskazał, że w dniu 6 lutego 2012 r. Sąd Rejonowy w Ostrołęce Wydział II Karny wydał wyrok nakazowy (sygn. akt II K 1387/11), w którym uznał H. W., radnego Gminy K., winnym popełnienia czynu z art. 178a § 1 Kodeksu karnego. Wyrok stał się prawomocny w dniu 22 lutego 2012 r. Przestępstwo ma charakter umyślny i jest ścigane z oskarżenia publicznego.

4 Organ nadzoru podniósł, że zgodnie z treścią art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.), do kadencji organów stanowiących jednostki samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w czasie której weszła w życie ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.), stosuje się przepisy dotychczasowe a zatem przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.). Natomiast art. 7 ust. 2 pkt 1 Ordynacji wyborczej przewiduje, że osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego nie mają prawa wybieralności. Jednocześnie art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej przewiduje wygaśnięcie mandatu radnego wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. W przypadku zaistnienia opisanych wyżej okoliczności ustęp 2 powyższego artykułu nakazuje radzie gminy stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego najpóźniej w terminie trzech miesięcy od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu.

5 Wobec niewypełnienia przez Radę Gminy K. ww. obowiązku, Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwał Radę Gminy K. do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu H. W. radnego Gminy K. w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania.

6 Rada Gminy K. pomimo wezwania jej do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, tego obowiązku nie dopełniła. Wobec bezskutecznego upływu terminu na podjęcie przez Radę Gminy K. uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, ziściły się przesłanki obligujące Wojewodę do wydania zarządzenia zastępczego. Działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda Mazowiecki powiadomił Ministra Administracji i Cyfryzacji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Gminy K. H. W. Po wyczerpaniu trybu poprzedzającego podjęcie zarządzenia zastępczego, Wojewoda Mazowiecki wydał rozstrzygnięcie wygaszające mandat wymienionego radnego Gminy K.

7 H. W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższe zarządzenie zastępcze. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Przepisy intertemporalne zawarte w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113) wskazywały, że zamiarem ustawodawcy było poddanie nowym zasadom wyborów zarządzonych po dniu wejścia w życie kodeksu wyborczego oraz kwestii, które mogły się pojawić w czasie kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu takich wyborów. Stan prawny uległ jednak zmianie w momencie wejścia do obrotu prawnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt K 9/11. W punkcie 12 tego orzeczenia Trybunał uznał za niezgodne z art. 10 Konstytucji RP postanowienia art. 16 ust. 1 i ust. 2 Przepisów wprowadzających ustawę - Kodeks wyborczy. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał stwierdził, że z dniem ogłoszenia wyroku, tj. z dniem 20 lipca 2011 r. art. 16 ust. 1 i ust. 2 Przepisów wprowadzających ustawę - Kodeks wyborczy traci moc obowiązującą, a zamiast przewidzianej tam regulacji intertemporalnej będzie obowiązywać zasada bezpośredniego działania nowego prawa, tj. ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy. Oznacza to obowiązek stosowania Kodeksu do wszystkich regulowanych w nim kwestii, z wyłączeniem tylko tych spraw, w których na podstawie art. 16 ust. 3 i ust. 4 Przepisów wprowadzających ustawę - Kodeks wyborczy zastosowanie znajdą wcześniej obowiązujące przepisy. Według wywodów zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 87/12, zgodnie z zasadą bezpośredniego działania kodeksu wyborczego, to właśnie ten akt, a nie przepisy wcześniej obowiązujące należy stosować przy rozpatrywaniu zagadnienia - stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w przypadku skazania go prawomocnym wyrokiem.

8 Zdaniem skarżącego Wojewoda Mazowiecki błędnie powołał się na art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy, gdyż powołany przepis został wprowadzony do tej ustawy dopiero w dniu 27 grudnia 2012 r. na mocy ustawy z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 1399), a zatem zarówno po popełnieniu przez radnego czynu z art. 178a § 1 Kodeksu karnego, jak i po uprawomocnieniu się wyroku Sądu Rejonowego w Ostrołęce.

9 Wobec powyższego, zgodnie z art. 383 § 1 w zw. z art. 11 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy, wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku utraty prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów, natomiast według art. 11 § 2 pkt 1 powołanej ustawy nie ma prawa wybieralności w wyborach osoba skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Skazanie zaś prawomocnym wyrokiem na karę grzywny nie powoduje utraty prawa wybieralności, a zatem nie powoduje wygaśnięcia mandatu radnego.

10 W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Wojewoda Mazowiecki nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd zaznaczył, że zostały spełnione warunki formalne dotyczące trybu wydania przez Wojewodę Mazowieckiego zarządzenia zastępczego, o którym stanowi art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594).

12 Bezsprzecznie w sprawie ustalono, że Sąd Rejonowy w Ostrołęce Wydział II Karny w dniu 6 lutego 2012 r. wydał wyrok nakazowy (sygn. akt II K 1387/11), w którym uznał H. W., radnego Gminy K., winnym popełnienia czynu z art. 178a § 1 Kodeksu karnego. Przestępstwo to można popełnić umyślnie i jako takie jest ścigane z oskarżenia publicznego. Przedmiotowy wyrok uzyskał przymiot prawomocności w dniu 22 lutego 2012 r.

13 W świetle postanowień art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.), do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w czasie której weszła w życie ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.), stosuje się przepisy dotychczasowe a zatem przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.). Zaś art. 7 ust. 2 pkt 1 Ordynacji wyborczej stanowi, iż osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego nie mają prawa wybieralności. Natomiast art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej stwierdza, iż wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. W takiej sytuacji art. 190 ust. 3 Ordynacji wyborczej nakazuje radzie gminy stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego najpóźniej w terminie trzech miesięcy od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. W sytuacji, gdy powyższy obowiązek nie zostanie przez radę gminy zrealizowany, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, jest obowiązany wydać zarządzenie zastępcze – art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Na podstawie powyżej wskazanych przepisów zaistniała obligatoryjna przesłanka wygaszenia H. W. mandatu radnego Gminy K., albowiem Rada Gminy K., pomimo wyznaczenia przez Wojewodę Mazowieckiego terminu do podjęcia wymaganej uchwały, nie podjęła uchwały stwierdzającej wygaśnięcie ww. mandatu radnego.

14 Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przywoływany przez skarżącego pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 87/12, nie uzyskał akceptacji w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 1305/12 nie podzielił argumentacji zawartej w powyższym wyroku Sądu wojewódzkiego stwierdzając, że w kadencji organów samorządu terytorialnego rozpoczętej w 2010 r., do wygaśnięcia mandatów radnych oraz wójtów, burmistrzów, prezydentów mają zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

15 Nie jest także zasadny zarzut skargi mówiący o błędnym powołaniu się przez organ nadzorczy na przepis art. 16 ust. 2a ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy, który wszedł w życie po popełnieniu skarżącego czynu z art. 178a § 1 Kodeksu karnego, jak i po uprawomocnieniu się wyroku Sądu Rejonowego w Ostrołęce. Trzeba wziąć pod uwagę, iż w związku z rozstrzygnięciem zawartym w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca wprowadził zmiany do ustawy o zmianie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy poprzez dodanie do art. 16 Przepisów wprowadzających ust. 2a w brzmieniu "Do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe". Zmiany te wprowadzono z dniem 27 grudnia 2012 r. Uzasadnienie zmiany miało za cel wykazanie potrzeby regulacji prawnej, po wyroku TK, która w sposób niebudzący wątpliwości określi, że przepisy dotychczasowe, a więc przepisy Ordynacji wyborczej stosuje się do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, w trakcie której Kodeks wyborczy wszedł w życie.

16 W skardze kasacyjnej H. W. zaskarżył powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie do zdarzeń sprzed jego wejścia w życie, tj. do czynu popełnionego przez radnego H. W., za który został on skazany wyrokiem Sądu Rejonowego w Ostrołęce II Wydział Karny z dnia 6 lutego 2012 r. oraz wydaniu wyroku w oparciu o ten przepis.

17 Wskazując na powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

18 Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie przyjął, że przepis ten ma zastosowanie do zdarzeń sprzed jego wejścia w życie tj. do czynu popełnionego przez skarżącego, za który został skazany wyrokiem Sądu Rejonowego w Ostrołęce Wydział II Karny w dniu 6 lutego 2012 r. W konsekwencji niewłaściwej wykładni powyższego przepisu prawa materialnego Sąd pierwszej instancji błędnie zastosował w niniejszej sprawie art. 7 ust. 2 pkt 1 oraz art. 190 ust. 1 pkt 3 i art. 190 ust. 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.).

19 Skarżący podnosi, że od dnia 1 sierpnia 2011r. obowiązuje ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.) mająca zgodnie z zamierzeniem ustawodawcy zastąpić w ramach jednego aktu normatywnego, dotychczasowe partykularne regulacje odnoszące się do poszczególnych rodzajów wyborów (parlamentarnych, samorządowych oraz wójtów, burmistrzów i prezydentów miast). Przepisy intertemporalne zawarte w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające - ustawę Kodeks Wyborczy, wskazywały, że zamiarem ustawodawcy było poddanie nowym zasadom wyborów zarządzonych po dniu wejścia w życie kodeksu wyborczego oraz kwestii, które mogły się pojawić w czasie kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu takich wyborów.

20 W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ podał, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszące się do omawianej kwestii jest ugruntowane i jednolite.

21 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

22 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew zarzutom i twierdzeniom strony skarżącej - odpowiada prawu.

23 Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznacza przepis art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), który w punkcie pierwszym stanowi, że Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy, tj. m.in. skargi kasacyjne (art. 173 i n. P.p.s.a.).

24 Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna, z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

25 Wbrew zarzutom i twierdzeniem skargi Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowych ustaleń walidacyjnych, tj. właściwie ustalił źródło normatywnej podstawy zaskarżonego zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego. Zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190, z późn. zm.) oraz w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113, z późn. zm.; dalej p.w.k.w.) prawa wybieralności (biernego prawa wyborczego) nie mają osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego.

26 Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że rozstrzygając sprawę należało wziąć pod uwagę prawne konsekwencje wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt K 19/11, (OTK-A 2011 r., nr 6, poz. 61) oraz stan normatywny w zakresie wygaśnięcia mandatu radnego.

27 Wejście w życie reformy prawa wyborczego zostało poprzedzone regulacją intertemporalną p.w.k.w. Stosownie do art. 10 pkt 2 p.w.k.w. traci moc ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190).

28 Przepis przejściowy art. 16. ust. 1 p.w.k.w. stanowi, że: "Ustawę wymienioną w art. 1 stosuje się do wyborów zarządzonych po dniu jej wejścia w życie oraz kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu tych wyborów. 2. Do wyborów zarządzonych przed dniem wejścia w życie ustawy wymienionej w art. 1 stosuje się przepisy dotychczasowe. 3. Do nowych przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. 4. Do przedterminowych wyborów wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe." Intencją ustawodawcy było zatem poddanie nowym regułom dopiero wyborów zarządzonych po dniu wejścia w życie Kodeksu wyborczego oraz kwestii, które mogły się pojawić w czasie kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu takich wyborów.

29 Zaznaczyć należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku sygn. K 9/11 stwierdził, że art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 p.w.k.w. przez to, że uzależnia reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Pogląd Trybunału wiąże się z popełnieniem przez ustawodawcę systemowego błędu, polegającego na niedookreśleniu reżimu prawnego mającego zastosowanie w wyborach parlamentarnych, a przez to doprowadzeniu do powstania stanu niepewności, co do treści prawa wyborczego normującego wybory do Sejmu i Senatu. Z uzasadnienia wyroku wynika, że sposób ukształtowania art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 p.w.k.w., widziany w perspektywie terminu na zarządzenie wyborów parlamentarnych w 2011 r., prowadził do ukształtowania normy powierzającej Prezydentowi nie tylko samo wyznaczenie daty tych wyborów, lecz także umożliwiającej określenie ich reżimu prawnego. Wynika to z określenia przez ustawodawcę daty wejścia w życie Kodeksu wyborczego w okresie bezpośrednio poprzedzającym ostateczny termin na zarządzenie przez Prezydenta najbliższych wyborów. W rezultacie, zdaniem Trybunału, decyzja o tym, jakie prawo wyborcze ma być stosowane w odniesieniu do wyborów parlamentarnych w 2011 r., nie wynika z rozstrzygnięcia podjętego przez ustawodawcę, ale pozostawiona została Prezydentowi, który samodzielnie określa moment wyznaczenia daty wyborów.

30 Trybunał pozostawił natomiast w obrocie prawnym regulacje art. 16 ust. 3 i 4 p.w.k.w., dotyczące nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta), przeprowadzanych w trakcie kadencji, stanowiąc, że stosuje się do nich przepisy ordynacji wyborczej.

31 Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zakres hipotezy rozważanego przepisu powinien być wyznaczany zasadniczo zgodnie z systemowymi i funkcjonalnymi regułami wykładni. Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego jest zagadnieniem odrębnym, choć wiążącym się – ewentualnie, w razie uprawomocnienia się aktu (orzeczenia) fakt ten ustalającego – z koniecznością przeprowadzenia przedterminowych wyborów. Objęcie zakresem dyspozycji art. 16 ust. 4 p.w.k.w. nie tylko przedterminowych wyborów, o których mowa wprost w tym przepisie, ale także stwierdzania wygaśnięcia mandatu, stanowi wyraz uprawnionej - rozszerzającej wykładni tego przepisu, będący wyjątkiem od zasady bezpośredniego działania Kodeksu wyborczego (zob. np. wyroki NSA: z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 304/12, ONSAiWSA 2013, nr 3, poz. 55; z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 1304/12, [w:] CBOSA).

32 Dla ustalenia, w przedmiotowej sprawie, prawidłowego kontekstu normatywnego należało wziąć pod uwagę także treść art. 5 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 217, poz. 1281). Ten przepis intertemporalny zawiera normę wskazującą, że przepisy ustaw o samorządzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim, mające związek z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, mają zastosowanie do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, następujących po kadencji, w trakcie której niniejsza ustawa weszła w życie. Gdyby ustawodawca chciał, by nowy i zmieniany powołaną ustawą Kodeks wyborczy miał zastosowanie także do wcześniej rozpoczętej kadencji, nie wprowadzałby przepisu przejściowego stanowiącego, że związane z Kodeksem wyborczym nowe przepisy zmieniające ustawy samorządowe, mają zastosowanie dopiero w kolejnej nowej kadencji. Podkreślić trzeba, że w demokratycznym państwie prawa standardem jest, że w czasie rozpoczętej kadencji nie można zmieniać podstaw normatywnych wykonywania uzyskanych mandatów, a także należy odpowiednio wcześniej, czyli co najmniej na 6 miesięcy przed wyborami, wprowadzać istotne zmiany prawa wyborczego. Ustawodawca może swobodnie zmieniać nowy Kodeks wyborczy, ale zmiany te nie mogą dotyczyć kadencji rozpoczętej przed uchwaleniem i wejściem w życie Kodeksu wyborczego.

33 Niewątpliwie naprzeciw takiej wykładni analizowanych regulacji wyborczych wyszedł ustawodawca, który ustawą z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. 2012, poz. 1399), po ust. 2, dodał ust. 2a w brzmieniu: "Do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe."

34 Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i wobec tego na mocy art. 184 P.p.s.a oddalił ją.