Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2006 r., II OSK 886/05

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2006 r., II OSK 886/05

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Barbara Adamiak /spr./ Anna Łuczaj Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2004 r. sygn. akt V SA/Wa 2208/04 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej– Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] czerwca 2004r. Nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia przebywania bez wyroku w więzieniu za działalność polityczną uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie

Uzasadnienie

2 Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu decyzją z [...] czerwca 2004 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2003 r. nr [...]odmawiającą potwierdzenia przebywania B. W. bez wyroku w więzieniu w K. przy ul. Z. od 1950 r. przez okres 9 miesięcy, a następnie w piwnicach Urzędu Bezpieczeństwa przy ul. B. przez okres 8 miesięcy za działalność polityczną związaną z walką o suwerenność i niepodległość. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w trakcie prowadzonej przez Instytut Pamięci Narodowej kwerendy nie odnaleziono dokumentów, które potwierdzałyby żądany przez wnioskodawcę okres represji. Wskazał na czynności postępowania dowodowego w celu ustalenia przynależności B. W. do Armii Krajowej. W dniu 8 grudnia 2003 r. do IPN została przekazana decyzja Kierownika Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o pozbawieniu B. W. uprawnień kombatanckich przyznanych z tytułu udziału w walkach z bandami i reakcyjnym podziemiem podczas służby w MO. Na podstawie zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego Prezes IPN nie uznał, że przyczyną aresztowania B. W. w 1950 r. była jego polityczna czy religijna działalność związana z walką o suwerenność i niepodległość. W ocenie Prezesa IPN nieznajomość zadań jakie były wykonywane, nieznajomość składu i struktury oddziału wreszcie nieposiadanie pseudonimu, wskazują na to, że B. W. nie należał do AK. Wnioskodawca dopiero w piśmie z dnia 17 marca 2004 r. określił swoją działalność w AK jako prowadzenie skrzynki pocztowej pomiędzy członkami AK w sklepie ojca, za co jego ojciec i matka siedzieli w więzieniu. Wnioskodawca nie informował o tym wcześniej; dopiero po wydaniu przez Prezesa IPN niekorzystnej dla niego decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Nieposiadanie przez wnioskodawcę wiedzy o wykonywanych zadaniach podważa w całości jego zeznania o przynależności do AK. Również informacja o prowadzeniu skrzynki pocztowej podana dopiero w postępowaniu odwoławczym czyni ją niewiarygodną. Wnioskodawca w piśmie z dnia 19 maja 2004 r. nie wyjaśnił dlaczego on sam nie został aresztowany za prowadzenie skrzynki pocztowej, aresztowani zostali natomiast rodzice, którzy mu tylko pomagali.

3 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. W. zaskarżył decyzję w całości, wnosząc o jej zmianę i uznanie, że przebywał bez wyroku w więzieniu w K. od 1950 r. przez okres 9 miesięcy, a następnie w piwnicach Urzędu Bezpieczeństwa przez okres 8 miesięcy właśnie za działalność polityczną związaną z walką o suwerenność i niepodległość. W uzasadnieniu skargi podniósł m.in., że śp. H. W., nie pytano, czy należał on do AK, oraz że skoro nie ma dowodów, że przebywał w piwnicach UB za przestępstwo pospolite, a w UB osadzano osoby tylko i wyłącznie za działalność polityczną, należy przyjąć, że był on tam osadzony właśnie za działalność polityczną. Polemizując z dokonaną przez Prezesa Instytutu oceną faktu, że w życiorysie z 1976 r. nie wspomniał o swojej przynależności do AK, skarżący stwierdził, że "wiedza historyczna" Prezesa IPN "urodziła się już po roku 1976", a on wówczas takiej wiedzy nie miał i jego zdaniem, ujawnianie takiej działalności nie było wtedy bezpieczne.

4 W odpowiedzi na skargę Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty jak w zaskarżonej decyzji.

5 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 listopada 2004 r. sygn. akt V SA/Wa 2208/04, po rozpoznaniu skargi B. W. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia przebywania bez wyroku w więzieniu za działalność polityczną związaną z walką o suwerenność i niepodległość, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w toku postępowania administracyjnego, z wyraźnym naruszeniem przepisów postępowania, a zwłaszcza art. 7 i art. 77 § 1 kpa, nie wyjaśniono okoliczności mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekając w przedmiotowej sprawie Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie rozważył wszechstronnie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie zgodnie z treścią art. 7 i 77 § 1 kpa i nie dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa), a w każdy razie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji to nie wynika.

6 Prezes Instytutu wydał decyzję w postępowaniu administracyjnym, na podstawie art. 8 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.). Przepis ten stanowi, że na wniosek osoby zainteresowanej Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdza okoliczność, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4, w przypadku osadzenia bez wyroku w więzieniu lub innym miejscu odosobnienia na terytorium Polski. Okolicznością tą jest represja, polegająca na przebywaniu w więzieniach lub innych miejscach odosobnienia na terytorium Polski na mocy skazania w latach 1944-1956, na podstawie przepisów wydanych przez władze polskie, przez sądy powszechne, wojskowe i specjalne albo w latach 1944-1956 bez wyroku – za działalność polityczną bądź religijną, związaną z walką o suwerenność i niepodległość.

7 Sąd podkreślił, że mimo wynikającego z art. 107 § 3 wymogu "wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione", z treści zaskarżonej decyzji nie wynika dość jasno, czy organ, odmawiając potwierdzenia przebywania B. W., bez wyroku w więzieniu w K. przy ulicy Z. od 1950 r. przez okres 9 miesięcy, a następnie w piwnicach Urzędu Bezpieczeństwa przy ulicy B. przez okres 8 miesięcy za działalność polityczną związaną z walką o suwerenność i niepodległość, ostatecznie uznał, że B. W. w ogóle nie przebywał w owych miejscach odosobnienia, czy też przebywał w tych miejscach, a odmowa potwierdzenia nastąpiła z uwagi na to, że zdaniem organu, przebywał tam z innych przyczyn niż "działalność polityczna bądź religijna, związana z walką o suwerenność i niepodległość".

8 Jest to o tyle istotne, że sądząc z treści zaskarżonej decyzji (co wynika również z akt administracyjnych) w wyniku przeprowadzonej kwerendy w zasobie archiwalnym Delegatury IPN w K. nie znaleziono informacji na temat aresztowania przez MO lub UB w roku 1950..., jak również w wyniku kwerendy przeprowadzonej w Archiwum Państwowym w K. w zespole [...] dotyczącym "więzienia w K. od roku 1945" nie znaleziono informacji potwierdzającej osadzenie skarżącego w więzieniu w K., a zatem organ nie dysponował żadnymi dokumentami dotyczącymi faktu pobytu B. W. w więzieniu w K. i w tym zakresie oparł się wyłącznie na twierdzeniach samego skarżącego oraz zgłoszonych przez niego świadków – przyjmując je (prawdopodobnie, bo nie zostało to wprost stwierdzone) za wiarygodne i prawdziwe. Nie wiadomo jednak dlaczego (organ tego nie wyjaśnił) w pozostałym zakresie (tj. że przyczyną aresztowania B. W. była przynależność do AK) organ nie dał wiary twierdzeniom tychże osób, mimo że w aktach sprawy znajdują się m.in. oświadczenia jego brata M. W. oraz żony H. W., stwierdzające, że przyczyną aresztowania B. W. w 1950 r. była przynależność do AK. O przynależności B. W. do Armii Krajowej mogą świadczyć oświadczenia złożone przez M. W. oraz siostrę D. K. z d. W. Dowody te nie zostały przez organ właściwie ocenione. Istotnym brakiem jest niedokonanie oceny w odtajnionych aktach osobowych życiorysu sporządzonego przez B. W. w dniu 12 grudnia 1944 r., w którym zawarł informację o swoim stosunku do Armii Krajowej.

9 Inna wątpliwość dotyczy tzw. negatywnych wyników kwerendy, a ściślej tego, że nie wiadomo czy brak jest tylko dokumentów potwierdzających fakt przebywania B,. W. bez wyroku w więzieniu w K. przy ulicy Z. od 1950 r. przez okres 9 miesięcy, a następnie w piwnicach Urzędu Bezpieczeństwa przy ulicy B, przez okres 8 miesięcy za działalność polityczną związaną z walką o suwerenność i niepodległość, natomiast zachowały się dokumenty dotyczące innych osób, a wówczas należałoby ustalić, czy wśród nich są osoby, o których skarżący twierdzi, że były wraz z nim więzione, jak np. "major W. – Komendant Armii Krajowej na powiat [...]", czy też w ogóle brak jest dokumentów z tego okresu.

10 Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wniósł od wyroku skargę kasacyjna, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto:

11 1) na podstawie art. 174 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 8 ust. 2 pkt 2a w związku z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 z późn. zm.) polegającą na błędnym przyjęciu, że w przypadku braku jednej z przesłanek wymienionych w art. 8 ust. 2 pkt 2a w związku z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy kombatanckiej Prezes IPN ma obowiązek ustalenia istnienia drugiej przesłanki;

12 2) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ustalenie, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na wniosek B. W. Prezes IPN naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego nie rozważając wszechstronnie całego materiału dowodowego oraz nie dokonując jego oceny.

13 Na tych podstawach wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

14 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucił błędną wykładnię art. 8 ust. 2 pkt 2a w związku z art. 4 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Prawidłowa wykładnia art. 8 ust. 2a w związku z art. 4 ust. 1 pkt 4 jest podstawą do stwierdzenia, że przepis ten zawiera dwie przesłanki, których pozytywne wystąpienie pozwala na potwierdzenie przez Prezesa IPN okresu represjonowania. Przesłanki te to pobyt w więzieniu bez wyroku oraz prowadzenie działalności politycznej związanej z walką o suwerenność i niepodległość. Zaistnienie obu ww. przesłanek jest podstawą wydania przez Prezesa IPN decyzji potwierdzającej żądany okres represjonowania; brak jednej z nich lub obu powoduje odmowę potwierdzenia przez Prezesa IPN danego okresu represji. Brak pozytywnego ustalenia jednej z przesłanek w każdym przypadku powoduje wydanie przez Prezesa IPN odmownej decyzji potwierdzenia danego okresu represjonowania. W takiej sytuacji ustalanie istnienia drugiej przesłanki staje się bezprzedmiotowe. W przedmiotowym stanie faktycznym Prezes IPN ustalił, że wnioskodawca nie prowadził działalności politycznej związanej z walką o suwerenność i niepodległość. Tak dokonane ustalenie zwalniało Prezesa IPN z ustalania drugiej przesłanki (pobytu w więzieniu).

15 Przepis art. 8 ust. 2 pkt 2a w związku z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy kombatanckiej wskazuje, że Prezes IPN potwierdza wnioskowany okres represjonowania jeżeli spełnione są łącznie obie przesłanki (działalność niepodległościowa i pobyt w więzieniu). A contratio należy stwierdzić, że brak tych przesłanek lub jednej z nich zobowiązuje Prezesa IPN do odmowy potwierdzenia wnioskowanego okresu represji. Omawiany przepis nie wymaga jednak w przypadku braku jednej przesłanki obowiązku ustalania drugiej. Obowiązek taki nie został expressis verbis wyrażony w omawianym przepisie, nie można go też wyprowadzić w drodze wykładni.

16 Nie można więc stwierdzić, że Prezes IPN naruszył prawo materialne i miało to wpływ na wynik sprawy. Ustalenie, czy też brak ustalenia pobytu wnioskodawcy w więzieniu nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, gdyż o wyniku przedmiotowej sprawy zdecydował brak działalności politycznej wnioskodawcy a nie brak ustalenia, czy B. W. przebywał, czy też nie w więzieniu.

17 Wobec powyższego należy stwierdzić, że do omawianego zakresu sprawy nie może mieć zastosowania art. 107 § 3 kpa, gdyż Prezes IPN nie mając obowiązku ustalenia przesłanki przebywania wnioskodawcy w więzieniu, nie może wypowiadać się czy została ona udowodniona, czy też nie.

18 Odnośnie zarzutu naruszenia przez Prezesa IPN art. 7, 77 § 1 i 80 kpa należy stwierdzić, że materiał dowodowy w sprawie B. W. został wszechstronnie rozważony i oceniony. W wydanych decyzjach Prezes IPN ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę oraz przeprowadził dowód z przesłuchania strony oraz wskazanych przez nią świadków.

19 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

20 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

21 Skargę kasacyjną oparto na błędnej wykładni art. 8 ust. 2 pkt 2a w związku z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.). Według art. 8 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego "Na wniosek osoby zainteresowanej: Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdza okoliczności, o których mowa: a) w art. 4 ust. 1 pkt 4, w przypadku osadzenia bez wyroku w więzieniu lub innym miejscu odosobnienia na terytorium Polski". Art. 8 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego stanowi, że kompetencja Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu została ograniczona do potwierdzenia faktu przebywania w więzieniu lub innym miejscu odosobnienia na terytorium Polski na mocy skazania w latach 1944-1956, na podstawie przepisów wydanych przez władze polskie, przez sądy powszechne, wojskowe i specjalne albo w latach 1944-1956 bez wyroku – za działalność polityczną bądź religijną, związaną z walką o suwerenność i niepodległość". Stanowi to podstawę do rozgraniczenia właściwości Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu od właściwości Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych jest, zgodnie z art. 22 ust. 1 powołanej ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, właściwy do orzekania w formie decyzji o spełnieniu warunków przyznania uprawnień kombatanckich. Ma to określone konsekwencje prawne dla wykładni art. 8 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego przez zawężenie właściwości Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu do potwierdzenia na podstawie posiadanej dokumentacji faktów, o których stanowi art. 4 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, a nie prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia faktów będących podstawą do przyznania uprawnień kombatanckich. W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał zatem wadliwej wykładni art. 8 ust. 2 pkt 2 lit. a powołanej ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego.

22 Zakres właściwości Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu ma określone następstwa dla ukształtowania zasad postępowania wyjaśniającego, które może być tylko prowadzone w celu potwierdzenia faktów, a nie ustalenia działalności uprawniającej do przyznania uprawnień kombatanckich. Zasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd uchylił się od oceny prawidłowości ustalenia faktów przez organ. W oparciu o szeroko zgromadzony materiał dowodowy przez organ, Sąd zobowiązany był dokonać oceny ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym.

23 W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.