Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2019 r., II OSK 702/19

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2019 r., II OSK 702/19

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Towarzystwa [...] z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2137/18 w sprawie ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w O. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 16 października 2018 r., sygn. IV SA/Wa 2137/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2018 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w O. (dalej: Stowarzyszenie) na decyzję Ministra Środowiska z [...] stycznia 2017 r., nr [...], w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego, oddalił skargę.

3 Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

4 W decyzji z [...] października 2016 r., znak: [...], Marszałek Województwa O. na podstawie art. 183, art. 192, art. 204, art. 211, art. 214 ust. 5, art. 217a, art. 224 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 672, dalej: p.o.ś.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. w B. (dalej: Spółka) o zmianę decyzji Wojewody O. z [...] lipca 2005 r., nr [...], (z późniejszymi zmianami) udzielającej pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do spalania paliw o łącznej mocy nominalnej 3882,15 MWt, eksploatowanej na terenie Oddziału Elektrownia O. w B. koło O., zmienił decyzję Wojewody O. z [...] lipca 2005 r., nr [...] (zmienioną późniejszymi decyzjami zmieniającymi), udzielającą pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do spalania paliw o łącznej mocy nominalnej, od 1 stycznia 2016 r., 3851,15 MWt, eksploatowanej na terenie Oddziału Elektrownia O.w B. koło O.

5 W decyzji z [...] stycznia 2017 r., znak: [...], Minister Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016r., poz. 23, ze zm.), w związku z art. 201 ustawy z 27 kwietnia 2001 r., Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 672, ze zm.) oraz ust. 1 pkt 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r., poz. 1169), po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia od decyzji Marszałka Województwa O. z [...] października 2016 r.:

6 1. uchylił pkt I.10, decyzji w zakresie wyrazów: "Punkt III.5.1 pn. Gospodarka ściekowa otrzymuje nowe brzmienie: III.5.1. "Gospodarka ściekowa" i w to miejsce wprowadził: "Punkt IIIa.1. pn. "Gospodarka ściekowa otrzymuje nowe brzmienie: Illa.1. Gospodarka ściekowa";

7 2. uchylił pkt I.10. decyzji w części dotyczącej tytułu ppkt 3 w pkt III.5.1. i nadał

8 mu nowe brzmienie: "Stan i skład ścieków przemysłowych powstających w wyniku eksploatacji bloków 1-4 i po uruchomieniu bloku nr 5 dla wariantu pracy z nowym SUW- od 31.07.2018 r. oraz powstających w wyniku eksploatacji bloków 1-5 i po uruchomieniu bloku nr 6 dla wariantu pracy z nowym SUW- od 31.03.2019 r.";

9 3. uchylił pkt I.11. decyzji w zakresie wyrazów: "Punkt III.5.2. otrzymuje nowe brzmienie: III. 5.2. Obowiązek retencjonowania ścieków w przypadku intensywnych opadów deszczu" i w to miejsce wprowadził: "Punkt IIIa.2. otrzymuje nowe brzmienie: IIIa.2. Obowiązek retencjonowania ścieków w przypadku intensywnych opadów deszczu";

10 4. nazwę wskaźnika "fenol", użytą w różnych przypadkach, w pkt I.10. decyzji w części dotyczącej tabel 12b, 12d, 12e w pkt III.5.1. oraz w pkt I.19. decyzji w części dotyczącej ppkt 3 lit. b i tabeli 18 w pkt VI.6.1., zastąpił nazwą "fenole lotne (indeks fenolowy)" - w odpowiednich przypadkach;

11 5. w pozostałej części utrzymał ww. decyzję w mocy.

12 Stowarzyszenie (dalej: skarżący) w skardze na decyzję Ministra Środowiska z [...] stycznia 2017 r. zarzuciło naruszenia następujących przepisów:

13 1) art. 211 ust. 6 pkt 7 p.o.ś. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez ustalenie nieprawidłowego składu wytwarzanych w elektrowni ścieków przemysłowych, nieprawidłowe określenie w decyzji składu ścieków, które będą kierowane do urządzeń kanalizacyjnych, oraz pominięcie dwóch istotnych wskaźników zanieczyszczeń obejmujących bor oraz arsen;

14 2) art. 208 ust. 2 pkt 1 lit. d p.o.ś. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie wniosku, który nie zawierał pełnych danych o składzie ścieków, kierowanych do urządzeń kanalizacyjnych,

15 3) art. 202 ust. 6 p.o.ś. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nieokreślenie w pozwoleniu warunków poboru wód powierzchniowych na potrzeby instalacji z rzeki M. P.

16 W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że organy obu instancji nieprawidłowo ustaliły skład ścieków, powstających w instalacji odsiarczania spalin na terenie elektrowni, pomijając w składzie ścieków dwa istotne wskaźniki zanieczyszczeń: bor i arsen. Według skarżącego, oba sporne toksyczne pierwiastki będą obecne w składzie ścieków wytwarzanych z instalacji odsiarczania paliw. Potwierdza to opinia naukowa chemika dr hab. L. P. z Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu, załączona do odwołania od decyzji organu I instancji. Stowarzyszenie uważa, że toksyczność ww. pierwiastków i ich szczególny status wśród wskaźników zanieczyszczeń w pełni uzasadnia konieczność uwzględnienia ich w podanym składzie ścieków. Bor i arsen mają status substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, powodujących zanieczyszczenie wód, które powinno być ograniczane. Zdaniem Stowarzyszenia, powyższy pogląd wynika z rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1800, dalej: rozporządzenie w sprawie ścieków). Skarżący uważa również, że sporne pierwiastki są istotnymi zanieczyszczeniami, wymagającymi uwzględnienia w składzie ścieków określonym w pozwoleniu zintegrowanym.

17 W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji.

18 W piśmie procesowym (k. 23-46) Spółka wniosła o oddalenie skargi. Polemizowano w nim z poglądem jakoby w ściekach, powstających w instalacji objętej zmienionym Pozwoleniem, mogły znajdować się bor i arsen, w ilościach oznaczalnych. Wskazano też, że Spółka zainicjowała stosowne postępowanie celem wyeliminowania wątpliwości, jakie budzi treść pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód.

19 W piśmie, będącym repliką, Stowarzyszenie podtrzymało dotychczasowe zarzuty i dodatkowo wskazało, że nie była dopuszczalna zmiana pozwolenia legalizująca określoną emisję do powietrza, gdy na danym terenie nie są dochowane standardy jakości w danym zakresie.

20 Wyrokiem z 9 czerwca 2017 r., sygn. IV SA/Wa 836/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi uchylił decyzję Ministra Środowiska z [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej udzielającej pozwolenia zintegrowanego.

21 Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Spółka oraz Minister Środowiska. Wyrokiem z 21 maja 2018 r., sygn. II OSK 2785/17, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

22 NSA wskazał, że skargi kasacyjne uznał za zasadne, lecz nie wszystkie zarzuty podniesione w obu skargach kasacyjnych zasługiwały, w jego ocenie, na uwzględnienie. Podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 8 maja 2011 r. pełnomocnik Ministra Środowiska oświadczył, że cofa zarzut trzeci ze skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 i art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 186 ust. 1 p.o.ś., w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny nie odnosił się do tego zarzutu. Odnosząc się do skargi kasacyjnej Spółki, jak i skargi kasacyjnej Ministra Środowiska, NSA wskazał, że zasadne są ich zarzuty kasacyjne, które podnoszą naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

23 Za zasadne NSA uznał także zarzuty kasacyjne Spółki, które wskazują na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. Za nieprawidłowe NSA uznał stanowisko Sądu I instancji, które podnosi, że jeżeli przepis art. 202 ust. 6 p.o.ś. stanowi, że w pozwoleniu zintegrowanym ustala się tylko warunki poboru wód powierzchniowych, jeśli wody te są pobierane wyłącznie na potrzeby instalacji wymagającej uzyskania tego pozwolenia zintegrowanego.

24 W piśmie procesowym z [...] sierpnia 2018 r. Spółka wniosła o oddalenie skargi i dołączyła do niego dokumenty.

25 W piśmie procesowym z [...] października 2018 r. Spółka odniosła się do twierdzenia skarżącego co do istnienia przesłanek wszczęcia postępowania kompensacyjnego w ramach wydania zaskarżonej decyzji.

26 W piśmie procesowym z [...] października 2018 r. skarżący przedłożył dowody, które w jego ocenie potwierdzają, że instalacja położona jest na obszarze, na którym zostały przekroczone standardy jakości powietrza.

27 Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 16 października 2018 r., sygn. IV SA/Wa 2137/18, wskazał, że rozpoznając niniejszą sprawę, zgodnie z art. 190 ustawy, związany był wykładnią prawa dokonaną już w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 maja 2018 r., sygn. II OSK 2785/17, i uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

28 W ocenie Sądu I instancji, brak jest również podstaw, aby zarzucić organom, że niewłaściwie odniosły się i rozważyły kwestie związane z jakością powietrza na terenie, na którym zlokalizowana jest instalacja, oraz że błędnie zastosowały art. 225 p.o.ś. Według Sądu I instancji, pojęcie "strefy" nie jest tożsame z pojęciem "obszaru, na którym zostały przekroczone standardy jakości powietrza". Przepis art. 225 ust. 1 p.o.ś. doprecyzowuje pojęcie "obszaru przekroczeń" poprzez wskazanie, że obszar ten jest wyznaczony w ocenie poziomów substancji, sporządzanej przez WIOŚ. Zdaniem Sądu I instancji, treść art. 225 ust. 1 p.o.ś. nie pozostawia wątpliwości, że obszar w rozumieniu tego przepisu nie oznacza strefy, dla której prowadzi się ocenę poziomów substancji w powietrzu. Strefy są wyznaczane w sposób wiążący w drodze rozporządzenia i ich granice nie podlegają żadnej modyfikacji w ramach oceny przeprowadzanej przez WIOŚ.

29 Wyznaczenie granic strefy jest ściśle powiązane z przypisaniem odpowiednim organom (głównie WIOŚ) zadań i kompetencji w zakresie monitoringu i ochrony powietrza. Granice stref pokrywają się z granicami podziału administracyjnego. Według Sądu I instancji, obszar przekroczeń stanowi teren zidentyfikowany w ramach analizowanej w ocenie poziomów substancji strefy, w oparciu o kryterium rzeczywistego przekroczenia dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu.

30 Zdaniem Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi, przedstawione przez skarżącego pismo WIOŚ nie daje podstaw do stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia postępowania kompensacyjnego w ramach wydania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji. W ww. piśmie brak jest danych potwierdzających, że instalacja położona jest na obszarze, na którym w ramach strefy o. lub strefy miasta O. stwierdzono przekroczenia standardów jakości powietrza.

31 W ocenie Sądu I instancji, słusznie skarżący wskazuje, że na terenie strefy o. oraz strefy miasta O. w latach 2014-2016 występowały obszary z przekroczeniami standardów jakości powietrza, jednak nie można uznać, że instalacja była i jest położona w którymkolwiek z takich obszarów.

32 Powyższe potwierdza również m.in. dopuszczona przez Sąd jako dowód w sprawie Ekspertyza [...] z października 2018 r., w której na str. 4 wskazano, że: "[...] S.A. Elektrownia O. nie jest zlokalizowana na obszarze przekroczeń standardów jakości powietrza. Biorąc pod uwagę wyniki prognoz, taka sytuacja nie będzie miała miejsca również w roku 2020, kiedy to zostanie zaostrzony dotychczasowy poziom dopuszczalny dla pyłu zawieszonego PM 2,5".

33 Według Sądu I instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie można zarzucić organom, że nie wyjaśniły właściwie sprawy w zakresie konieczności przeprowadzenia w niej postępowania kompensacyjnego, oraz że wydały decyzję z naruszeniem art. 186 ust. 1 pkt 3 p.o.ś. W ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji, wydając na rzecz Spółki decyzje, uwzględniły istniejący stan powietrza.

34 W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji.

35 Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

36 - art. 225 ust. 1 p.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obszarem, na którym zostały przekroczone standardy jakości powietrza, wyznaczonym w ocenie poziomów substancji w powietrzu, o której mowa w art. 89 ust. 1 p.o.ś., nie jest obszar całej strefy z takimi przekroczeniami, ale teren zidentyfikowany wewnątrz tej strefy w oparciu o kryterium rzeczywistego przekroczenia dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu oraz przyjęciu, że dla obowiązku przeprowadzenia postępowania kompensacyjnego miarodajne jest wyłącznie miejsce położenia instalacji, a nie zasięg jej emisji.

37 Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

38 - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 186 ust. 1 pkt 3 i art. 225 ust. 1 p.o.ś. poprzez oddalenie skargi pomimo wydania decyzji przez organ II instancji bez przeprowadzenia postępowania kompensacyjnego.

39 W skardze kasacyjnej wniesiono:

40 - na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

41 - na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych;

42 - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

43 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w niniejszej sprawie sporne jest jak wyznaczać obszar, na którym zostały przekroczone standardy jakości powietrza, o którym mowa w art. 225 ust. 1 p.o.ś. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się z wykładnią art. 225 ust. 1 p.o.ś. przedstawioną w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji.

44 Według skarżącego kasacyjnie, specyfika dużych instalacji spalania paliw wyposażonych w wysokie kominy polega na tym, że emitowane przez nie substancje rozchodzą się na średnie i duże odległości. Wysokie kominy nie pozwalają pyłom na opadanie w bezpośrednim sąsiedztwie elektrowni. Zakłady te wprowadzają do powietrza substancje w pewnej odległości od emitora. Oddziaływanie takiej instalacji na jakość powietrza jest rozległe i sięga wielu kilometrów od źródła emisji. Według skarżącego kasacyjnie, wykładnia językowa art. 225 ust. 1 p.o.ś. skłania do takiego poglądu. Mowa jest w nim bowiem o "obszarze, na którym zostały przekroczone standardy jakości powietrza", a nie o "obszarze przekroczeń standardów jakości powietrza". To pierwsze pojęcie wyraźnie sugeruje, że chodzi o obszar szerszy niż same punkty przekroczeń. W ocenie skarżącego kasacyjnie, obszarem takim jest strefa. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku mylnie zrozumiał treść art. 225 ust. 1 p.o.ś. uznając, że obszar przekroczeń standardów jakości powietrza należy rozumieć wąsko jako teren realnych przekroczeń, a nie obszar strefy, w której występują przekroczenia.

45 Przechodząc do omówienia zarzutu naruszenia procedury skarżący kasacyjnie podniósł, że organy obu instancji nie dostrzegły, że inwestycja położona jest w strefie z przekroczeniami poziomów dopuszczalnych pyłu. Według skarżącego kasacyjnie, decyzja organu II instancji narusza art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 186 ust. 1 pkt 3 i art. 225 ust. 1 p.o.ś., a tym samym zaskarżony wyrok narusza art. 151 p.p.s.a. Naruszenie to ma istotne znacznie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

46 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., o przeprowadzenie rozprawy.

47 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

48 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

49 Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

50 W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne uregulowane w art. 174 p.p.s.a.

51 Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazać należy, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

52 Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał Sądowi I instancji na wydanie wyroku oddalającego skargę Stowarzyszenia na decyzję Ministra Środowiska z [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego. Sąd I instancji na str. 18 uzasadnienia wyroku prawidłowo ocenił, że przedstawione przez skarżącego dokumenty nie dawały podstaw do stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia postępowania kompensacyjnego w ramach wydania pozwolenia zintegrowanego dla przedmiotowej instalacji. Stanowisko Sądu I instancji potwierdza także dopuszczona przez Sąd I instancji jako dowód w sprawie ekspertyza [...] z października 2018 r. dotycząca zagadnień związanych z jakością powietrza, opracowana przez zespół specjalistów. Na str. 4 ekspertyzy wskazano, że w odniesieniu do poziomu dopuszczalnego pyłu zawieszonego PM2,5 (wynoszącego od 2020 r. 20 µg/m³), należy stwierdzić, że najbliższy prognozowany obszar przekroczeń tego poziomu w 2020 r. znajduje się w odległości ok. 3 km na południe od granicy zakładu. W bezpośrednim otoczeniu zakładu prognozowane stężenia średnioroczne pyłu zawieszonego PM2,5 mieszczą się w przedziale od 12 do 16µg/m³.

53 Z treści powołanej przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku ekspertyzy wynika również, że na potrzeby jej wykonania przeprowadzono dodatkowe obliczenia rozkładu stężeń pyłu zawieszonego PM10 oraz PM2,5, w których uwzględniono wyłącznie emisje z bloków 5 i 6. Obliczenia wykazały, że wpływ emisji z nowych bloków na jakość powietrza w zakresie tych substancji, dla roku kalendarzowego, będzie marginalny. W ww. ekspertyzie wyjaśniono ponadto, że przeanalizowano również zawarte we wniosku wyniki obliczeń stężeń średniorocznych powodowanych przez eksploatację [...] S.A. Elektrowni O., włącznie z emisją z eksploatacji bloków 5 i 6. Zdaniem autorów ekspertyzy obliczenia wykazały, że eksploatacja instalacji nie będzie powodować przekroczeń standardów jakości środowiska, w tym poziomów dopuszczalnego pyłu zawieszonego PM 10 i pyłu zawieszonego PM2,5 uśrednionych dla roku. Najwyższe wartości stężeń średniorocznych powodowane przez cały zakład na obszarze, z wyłączeniem terenu, wyniosą odpowiednio:

54 - 2,74 µg/m³ dla pyłu zawieszonego PM10, czyli 6,85% wartości dopuszczalnej;

55 - 1,73 µg/m³ dla pyłu zawieszonego PM2,5, czyli 6,92% wartości dopuszczalnej oraz 6,85 % poziomu dopuszczalnego dla II fazy wdrażania dyrektywy CAFE – od 2020 r.

56 Sąd I instancji miał podstawy, aby na str. 18-19 stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można zarzucić organom, że nie wyjaśniły właściwie sprawy w zakresie konieczności przeprowadzenia w niej postępowania kompensacyjnego, oraz że wydały decyzję z naruszeniem art. 186 ust 1 pkt 3 p.o.ś.

57 Sąd I instancji przeprowadził prawidłową ocenę decyzji organów obu instancji, które wydając na rzecz Spółki decyzje, uwzględniły istniejący stan powietrza. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7, 77§1, 107 § 3 k.p.a. Materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. Organy dokonały oceny materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. oraz wyjaśniły i rozpatrzyły wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i wyciągnęły z nich właściwe wnioski.

58 W drugiej kolejności wskazać należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego polegające na jego błędnej wykładni. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 225 ust. 1 p.o.ś. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że obszarem, na którym zostały przekroczone standardy jakości powietrza, wyznaczonym w ocenie poziomów substancji w powietrzu, o której mowa w art. 89 ust. 1 p.o.ś., nie jest obszar całej strefy z takimi przekroczeniami, ale teren zidentyfikowany wewnątrz tej strefy na podstawie kryterium rzeczywistego przekroczenia dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że obszar w rozumieniu art. 225 ust. 1 p.o.ś. oznacza strefę, dla której Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadza ocenę. Rozporządzenie Ministra Środowiska z 2 sierpnia 2012 r. w sprawie stref, w których dokonuje się oceny jakości powietrza (Dz. U. 2012 poz. 914) wyznacza w sposób wiążący trzy obszarowe rodzaje stref.

59 Z treści art. 225 ust. 1 p.o.ś. wynika, że obszar powinien być wyznaczony w ocenie poziomów substancji w powietrzu, o której mowa w art. 89 p.o.ś. Oznacza to, że obszar jest określoną wewnętrzną jednostką przestrzenną w ramach strefy, w której dokonuje się oceny jakości powietrza. Wykładnia art. 225 ust. 1 p.o.ś. przedstawiona przez Sąd I instancji jest zgodna z art. 2 pkt 16 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (Dz. U. UE. L. 2008. 152. 1 z 11 czerwca 2008 r., dalej: dyrektywa CAFE), według którego "strefa" oznacza część terytorium państwa członkowskiego, wyznaczoną przez to państwo do celów zarządzania i oceny jakości powietrza.

60 Dyrektywa CAFE została transponowana do prawa polskiego w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Transpozycja dyrektywy do prawa krajowego nie wymaga formalnego i literalnego powtórzenia jej przepisów w wyraźnym i specjalnie do tego przeznaczonym przepisie ustawowym lub wykonawczym, a wystarczający może być ogólny kontekst prawny, jeżeli skutecznie zapewnia to zastosowanie dyrektywy w pełni, w sposób wystarczająco jasny i precyzyjny (por. wyrok z 30 czerwca 2016 r., Komisja/Polska, C-648/13, EU:C:2016:490, pkt 73 i przytoczone tam orzecznictwo).

61 Strefa służy zatem jedynie do celów zarządzania i oceny jakości powietrza. Taka funkcja strefy wynika wprost z rozporządzenia Ministra Środowiska z 2 sierpnia 2012 r. w sprawie stref, w których dokonuje się oceny jakości powietrza. Funkcje stref określa również art. 4 dyrektywy CAFE, zgodnie z którym "Państwa członkowskie wyznaczają strefy i aglomeracje na całym swoim terytorium. Ocenę jakości powietrza i zarządzanie jakością powietrza prowadzi się we wszystkich strefach i aglomeracjach". Strefa służy jedynie do oceny jakości powietrza i zarządzania jakością powietrza. Funkcji tej nie można zatem utożsamiać z wyznaczeniem obszaru, na którym zostały przekroczone standardy jakości powietrza. Zgodnie treścią art. 13 ust. 1 zd. 1 dyrektywy CAFE państwa członkowskie gwarantują, że na całym obszarze ich stref i aglomeracji poziom dwutlenku siarki, pyłu zawieszonego PM10, ołowiu i tlenku węgla w powietrzu nie przekracza wartości dopuszczalnych określonych w załączniku XI.

62 Granice tych stref, unormowane w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 2 sierpnia 2012 r. w sprawie stref, w których dokonuje się oceny jakości powietrza nie mogą być dowolnie zmieniane w ocenie poziomów substancji. Brak jest również podstaw prawnych do przyjęcie twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że przy ocenie wymogu wszczęcia postępowania kompensacyjnego należało uwzględnić zasięg potencjalnej emisji z instalacji. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił w skardze kasacyjnej jaka metoda obliczeń, uregulowana w prawie powinna, być zastosowana do ustalenia potencjalnej emisji z instalacji. Określenie potencjalnej emisji z instalacji nie może być dowolne i musi być oparte na kryteriach normatywnych. Takich kryteriów skarżący kasacyjnie nie wskazał w treści skargi kasacyjnej.

63 Wykładnia art. 225 ust. 1 p.o.ś. przedstawiona przez skarżącego kasacyjnie prowadzi, wbrew treści tego przepisu, do dowolnego kształtowania obowiązku przeprowadzenia postępowania kompensacyjnego.

64 Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.