Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2020 r., II OSK 686/20

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2020 r., II OSK 686/20

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1272/19 w sprawie ze skargi H.M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Uzasadnienie.

3 Wyrokiem z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1272/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi H. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] oraz zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

4 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Mazowiecki. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:

5 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ustawy z dnia 24 września.2010 r. o ewidencji ludności poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że całokształt okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy nie uzasadniał wymeldowania H. T. M. z lokalu nr [...] przy ul. P. [...] w Warszawie,

6 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit c. P.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 K.p.a. poprzez uznanie, że przywołane przepisy K.p.a. zostały naruszone przez organy obu instancji.

7 W oparciu o powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

8 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

9 Z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

10 Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

11 Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

12 Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2018 r. poz. 1382 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1397 ze zm.), dalej: "ustawa o ewidencji ludności", poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że całokształt okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy nie uzasadniał wymeldowania H. T. M. z lokalu nr [...] przy ul. P. [...] w Warszawie.

13 Przede wszystkim zauważyć trzeba, że z opisu naruszenia nie wynika, na czym miałaby polegać błędna wykładnia art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Przypomnieć warto, że wykładnia jest procesem ustalenia treści abstrakcyjnej normy prawnej. Skoro zaś podnosząc naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 35 ustawy o ewidencji ludności wnoszący kasację organ nawiązał w opisie naruszenia do indywidualnej sytuacji skarżącej, to zarzut skonstruowany jest wadliwie.

14 Niezależnie od tego odnotować można, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo, z powołaniem się na stanowisko utrwalone w orzecznictwie, wskazał, że opuszczenie miejsca pobytu stałego musi cechować się dobrowolnością i trwałością. Sąd stwierdził również, że przez dobrowolność rozumie się nie tylko opuszczenie lokalu z własnej woli, tj. bez przymusu, ale także sytuację, w której, niezależnie od okoliczności opuszczenia lokalu, opuszczający lokal nie podejmuje żadnych działań zmierzających do przywrócenia możliwości przebywania w lokalu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, o opuszczeniu lokalu można mówić także wówczas, gdy osoba, która opuściła lokal wskutek przeszkód stawianych przez jego właściciela (tj. wbrew własnej woli), nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu, których podjęcie doprowadziłoby do uznania działań dysponenta lokalu za bezprawne.

15 Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej oraz opis naruszenia zawarty w zarzucie naruszenia art. 35 wskazują na to, że organ kwestionuje sposób zastosowania przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego do hipotezy art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Wskazana powyżej wadliwość konstrukcyjna nie uniemożliwia odniesienia się do zagadnienia zastosowania art. 35 w niniejszej sprawie. Od razu jednak skonstatować trzeba, że definitywna ocena działania Sądu w tej mierze byłaby możliwa gdyby zaskarżona decyzja nie była obarczona uchybieniami procesowymi nakazującymi jej uchylenie.

16 Należy zaś podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że na skutek naruszeń procesowych, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., należało uwzględnić skargę wniesioną do WSA w Warszawie.

17 Podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne, w tym także postępowanie w sprawie wymeldowania, jest ustalenie okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia prawa materialnego. W niniejszej sprawie są to okoliczności faktyczne wyczerpujące przesłankę opuszczenia miejsca pobytu stałego, przy czym okoliczności te należy rozumieć w sposób wskazany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zasygnalizowane w tej części niniejszego uzasadnienia, która odnosiła się do zarzutu błędnej wykładani norm prawa materialnego.

18 Ustalenia faktyczne powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji. W myśl art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, dla których innym dowodowym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

19 Wymogi te odnoszą się także do decyzji wydawanych przez organy administracyjne po ponownym przeprowadzeniu postępowania, na skutek uchylenia, w wyniku decyzji organu odwoławczego, poprzednio wydanych decyzji.

20 Decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 4 grudnia 2018 r. nie spełnia wymagań z art. 107 § 3 K.p.a. Obowiązku podania istotnych faktów i dowodów na których organ się oparł ustalając każdą istotną okoliczność nie zastępuje relacja z przebiegu postępowania wyjaśniającego. Tymczasem w omawianej decyzji organ skupił się na przedstawieniu sprawy jako konfliktu między wnioskodawczynią a H. i M. M. Organ stwierdził nadto, że nie wszyscy współwłaściciele nieruchomości przy ul. P. [...] w Warszawie są w kwestii wymeldowania skarżącej i jej męża jednomyślni.

21 Organ opisał stan prawny nieruchomości. Przedstawił czynności procesowe podejmowane w trakcie kolejnego ponownego rozpatrzenia sprawy. Stwierdził, że mniej więcej od września 2015 r. lokal nr [...] przy ul. P. [...] w Warszawie jest pozbawiony dopływu wody, przy czym skonfliktowane strony przedstawiają niespójne opinie na temat przyczyn zaistniałego stanu rzeczy. Zauważył, ze nie doszło do rozwiązania tej kwestii spornej mimo prowadzonych w latach 2016 i 2018 postępowań w Prokuraturze Warszawa Praga-Południe, przy czym postępowanie z 2016 r. zostało umorzone.

22 Prezydent przywołał notatkę służbową z kontroli dyscypliny meldunkowej, według której, H. i M. M. twierdzą, że ich życie prywatne koncentruje się w lokalu nr [...] przy ul. P. [...] w Warszawie, utrudnione złośliwymi działaniami kilku współwłaścicielek nieruchomości, co powoduje, że okresowo zmuszeni są do przebywania również pod innym adresem, tj. w nieruchomości przy ul. I. [...] w Warszawie, która została im udostępniona przez córkę i zięcia zamieszkujących obecnie za granicą.

23 Organ odnotował rozbieżności w oświadczeniach małżonków M. w zakresie częstotliwości i długości pobytów w lokalu nr [...] .

24 Prezydent stwierdził, że H. i M. M. posiadają klucze do lokalu nr [...] , przy ul. P. [...] w Warszawie oraz swobodny dostęp do tego lokalu. Mieszkanie to jest umeblowane, wyposażone i znajdują się tam rzeczy należące do wymienionych. W tym zakresie odstąpiono od przeprowadzenia po raz kolejny dyscypliny meldunkowej.

25 Organ za bezcelowe uznał ponowne przesłuchiwanie stron i świadków w zakresie okoliczności ustalonych w niniejszej sprawie uprzednio.

26 Organ uzyskał informację od współwłaścicielki nieruchomości przy ul. P. [...] A. P., że H. i M. M. są współwłaścicielami nieruchomości przy ul. R. [...] w Warszawie i pod tym adresem faktycznie zamieszkują, co ustaliła osobiście przeprowadzając rozmowy z mieszkańcami tamtejszej okolicy. Dodała, że opiekują się także nieruchomością przy ul. I. [...] w Warszawie. Zamieszkanie przy ul. P. [...] jedynie pozorują. M. M. przyjeżdża do lokalu nie częściej, niż raz w tygodniu na zaledwie kilka minut.

27 Organ stwierdził następnie, że okoliczność ta znalazła potwierdzenie w ustaleniach Referatu Prewencji Komisariatu Policji w Rembertowie (notatka z dnia 3 lipca 2018 r.).

28 Prezydent wskazał, że pomimo zapowiedzi, pełnomocnik skarżącej nie przekazał dokumentacji o podjęciu kroków prawnych zmierzających do odzyskania lokalu.

29 Po analizie materiału dowodowego, zgromadzonego w obecnym postępowaniu, jak i na wszystkich wcześniejszych jego etapach, organ uznał, że H. M. i jej mąż pozorują zamieszkiwanie w lokalu nr [...] , dążąc do zachowania zameldowania.

30 Organ nie kwestionował tego, że H. i M. M. posiadają w lokalu swoje rzeczy, dysponują kluczami, mają do lokalu swobody dostęp, ale nie są to przesłanki wystarczające do wydania decyzji o odmowie wymeldowania, w sytuacji, gdy bywają tam rzadko, a ich życie skoncentrowane jest we własnej nieruchomości przy ul. R. [...] w Warszawie. Organ podał, że taki stan rzeczy potwierdziły informacje uzyskane przez A. P., a następnie ustalenia funkcjonariuszy Komisariatu Policji w Rembertowie. Organ nie dał wiary, by jedynym powodem jedynie okresowego przebywania H. i M. M. w miejscu zameldowania był brak dopływu wody. Ocenił, że jej odcięcie utrudnia codzienne funkcjonowanie w lokalu, jednak sytuacja ta trwa od 2015 r., a więc na tyle długo by uznać, że prowadzenie gospodarstwa domowego w innym miejscu ma charakter trwały.

31 Z tych stwierdzeń organu nie wynika w sposób jasny kiedy skarżąca z mężem opuścili miejsce stałego pobytu i z jakich powodów. Jeśli zaś chodzi o podane okoliczności, które są związane z przesłankami wymeldowania: prowadzenie gospodarstwa domowego w innym miejscu od 2015 r., odcięcie dopływu wody do spornego lokalu (bez wskazania przyczyn i okoliczności tego odcięcia) w 2015 r., długość i charakter przebywania skarżącej i jej męża w lokalu od 2015 r., organ powołał się na dowód w postaci przesłuchania współwłaścicielki, czyli strony oraz informacje Policji.

32 Powołanie się na te dwa dowody oraz na analizę całokształtu materiału dowodowego, przy obszerności i niejednoznaczności tego materiału, nie wyczerpuje obowiązku wynikającego z art. 107 § 3 K.p.a. Brak wymaganych elementów uzasadnienia w zakresie uzasadnienia faktycznego może oznaczać brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) oraz dowolność w ocenie zebranego materiału, a więc naruszenie zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, o której mowa w art. 80 K.p.a.

33 Podkreślić trzeba, że bezcelowość ponownego przesłuchania stron i świadków w zakresie okoliczności ustalonych w sprawie uprzednio, na które wskazał Prezydent w uzasadnieniu, nie zwalniają od szczegółowości i konkretności w podaniu ustaleń faktycznych oraz dowodów, które zdaniem organu miały stanowić podstawę przyjętych ustaleń faktycznych.

34 Organ każdorazowo w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, także w przypadku ponownego rozpoznania, ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. Nie można wykluczyć pewnego nawiązania do poprzednich rozstrzygnięć, uchylonych w postępowaniu odwoławczym, ale właśnie z uwagi na wyeliminowanie tych poprzednich decyzji z obrotu prawnego, konieczne jest kompletne uzasadnienie wchodzącego do obrotu prawnego rozstrzygnięcia.

35 W niniejszej sprawie takie nawiązanie do poprzedniej decyzji nie może być uznane za "uzupełnienie" uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu poprzedniej decyzji, tj. decyzji z dnia 15 lutego 2018 r. Prezydent wskazał, w ramach opisu przeprowadzonych czynności procesowych z zakresu postępowania wyjaśniającego, niektóre dowody, tj. oświadczenie K. G., Z. S., zeznań świadków M. K., A. M., A. P. i K. K., czynności Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich, oględziny, stanowisko H. i M. M., K. W.-J., nagrania z monitoringu. Nie powiązał ich z podaniem istotnych faktów ustalonych na podstawie poszczególnych dowodów, a tym bardziej przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Samo nawiązanie do przeprowadzenia dowodu, podanie treści zeznań, oświadczeń i dokumentów, a także konstatacja, że materiał dowodowy jest w odniesieniu do pewnych okoliczności rozbieżny, nie oznacza wskazania przez organ faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł i przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

36 Jest zaś oczywiste, że powołanie się w uzasadnieniu najnowszej decyzji, tj. decyzji z dnia 4 grudnia 2018 r. na przesłuchanie strony A. P. i dowód z informacji Policji nie odnosi się do wszystkich istotnych okoliczności. Nadto, co szczególnie ważne, organ oparł się na faktach podanych przez samą stronę uzyskanych przezeń w wyniku jej własnego "dochodzenia" bez podjęcia próby weryfikacji tych danych w drodze bezpośrednich dowodów. Nie podważając zaś informacji Policji warto zauważyć, że dowód ten odnosi się do części okoliczności – przebywania H. M. w określonym miejscu. Z poprzedzających uwag wynika, że spór w niniejszej sprawie w znacznej mierze związany jest z zagadnieniem dobrowolności opuszczenia miejsca pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. P. [...] .

37 Potrzebne jest także spostrzeżenie, że o ile nie narusza norm art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. nieprzeprowadzenie ponownie już przeprowadzonych w poprzednim postępowaniu dowodów, o tyle konieczne jest uwzględnienie zebranego materiału w trakcie oceny zebranego materiału dowodowego. W uzasadnieniu decyzji z dnia 4 grudnia 2018 r. ten materiał nie został w procesie ustalania stanu faktycznego uwzględniony.

38 Warto natomiast zauważyć, niezależnie od wpływu odcięcia wody na ocenę dobrowolności wyprowadzenia się, że w uzasadnieniu decyzji z dnia 4 grudnia 2018 r. nie nawiązano do szeregu okoliczności będących przedmiotem sporu, poczynając od wiarygodności twierdzeń zawartych we wniosku A. K., tj. braku zamieszkiwania H. M. w lokalu nr [...] przy ul. P. [...] od 2008 r. i jej przebywania z rodziną przy ul. R. [...] w Warszawie.

39 Powyższe uchybienia nie zostały sanowane w postępowaniu odwoławczym. Wojewoda w uzasadnieniu skupił się na odniesieniu się do zarzutów odwołania. Sposób tego odniesienia się nie świadczy o powtórnym, reformatoryjnym rozpatrzeniu sprawy. Dwie okoliczności, istotne z punktu widzenia przesłanek art. 35 ustawy o ewidencji ludności, tj. dobrowolne opuszczenie przez H. M. lokalu nr [...] przy ul. P. [...] jeszcze przed odcięciem dopływu wody do lokalu (przedostatni akapit strony piątej uzasadnienia zaskarżonej decyzji) oraz niezamieszkiwanie H. M. w lokalu nr [...] (przedostatni akapit strony piątej), są stwierdzeniami niepopartymi dowodami. Jak wynika z powyższych uwag, odnoszących się do uzasadnienia decyzji Prezydenta, relacjonowanie przebiegu postępowania i powoływanie się na zebrany w sprawie materiał dowodowy (przedostatni akapit strony piątej uzasadnienia zaskarżonej decyzji), nie stanowią wywiązania się z obowiązku nałożonego dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a., zwłaszcza w sytuacji, gdy organ rozpatruje odwołanie od decyzji obarczonej tego rodzaju uchybieniem.

40 Niezależnie zatem od tego, czy zakończenie postępowania karnego będzie miało wpływ na wynik postępowania w sprawie o wymeldowanie, na aprobatę zasługuje ocena Sądu pierwszej instancji, według której, organy przedwcześnie uznały, że w stosunku do skarżącej mają zastosowanie przesłanki z art. 35 ustawy o ewidencji ludności.

41 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.