Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r., II OSK 600/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r., II OSK 600/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. L. i E. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 668/17 w sprawie ze skargi E. L. i E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w B. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 listopada

3 2017 r. oddalił skargę E. L. i E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (dalej SKO) z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

4 Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

5 Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] marca 2017 r. Prezydenta Miasta B., który po rozpatrzeniu wniosku R. N., na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.; dalej u.p.z.p.) ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy dwóch budynków jednorodzinnych dwulokalowych i jednego budynku jednorodzinnego jednolokalowego w zabudowie szeregowej na nieruchomości położonej w B. przy ul G., działka nr [...] obręb K., określając parametry przyszłej inwestycji. W uzasadnieniu organ opisał przebieg postępowania w sprawie, kwestie związane z analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i umotywował określone w decyzji parametry.

6 E. L. oraz E. L., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. decyzję, wnosząc o jej uchylenie.

7 W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Sąd wskazał, że rozpatrując wniosek R. N. organy uwzględniły wymogi przewidziane w art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W trakcie postępowania przed organem I instancji sporządzono, stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, analizę funkcji i cech zabudowy, a jej wyniki wraz z załącznikiem graficznym stanowią załącznik do decyzji organu I instancji. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ocenił, iż planowane zamierzenie pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi, a planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W konsekwencji architekt sporządził projekt decyzji, a wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie zawiera, w ocenie Sądu, wszystkie obligatoryjne elementy. W prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa szeregowa w postaci zespołu dziesięciu budynków. Tym samym wobec istnienia budynków o funkcji wnioskowanej przez inwestora, pozwalających na określenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wynika również, że zostały spełnione pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej istniejącym zjazdem, istniejące uzbrojenie przedmiotowego terenu jest wystarczające dla realizacji projektowanego zamierzenia, wnioskowany teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a ponadto planowane zamierzenie nie narusza przepisów odrębnych. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd w pierwszej kolejności rozważył zarzut podniesiony już na etapie odwołania, a ponowiony w skardze, iż choć w sąsiedztwie istotnie znajduje się zespół budynków w zabudowie szeregowej, to jednak łącznie na kilku działkach, podczas gdy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. traktuje o działce sąsiedniej. Sąd w pełni podzielił w tej mierze stanowisko organów, iż zespół budynków w zabudowie szeregowej przy ul. G. na działkach nr od [...] do [...] – całościowo – stanowi nieruchomość sąsiednią, o której mowa w ww. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wniosek inwestora dotyczy bowiem budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, a taka właśnie istnieje na terenie objętym analizą przestrzenną. Nadto zgodnie z ustaleniami organu I instancji, dla ww. zespołu 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie zwartej szeregowej została wydana jedna decyzja udzielająca pozwolenia na ich budowę. Zdaniem Sądu, nie można interpretując przepis brać pod uwagę wyłącznie jego literalnego brzmienia w oderwaniu od usytuowania w akcie prawnym (wykładnia systemowa) i celu normy (wykładnia celowościowa). W ocenie Sądu niewątpliwie przywołany przepis, choć literalnie traktuje o "działce", nie zaś "działkach", w istocie nakazuje badanie czy w sąsiedztwie znajduje się zabudowa, której kontynuację miałaby stanowić wnioskowana inwestycja, a tym samym czy inwestycja ta będzie pozostawać w zgodzie z zastanym ładem przestrzennym, co w przedmiotowej sprawie ma miejsce. Trafnie też, zdaniem Sądu, SKO wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy nie określa dokładnej lokalizacji planowanej inwestycji na działce, lecz dopuszcza jedynie na danym terenie konkretną zabudowę. Dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę organ właściwy w tym zakresie będzie analizował, czy zgodnie z przepisami prawa budowlanego dopuszczalne jest na przedmiotowej nieruchomości posadowienie budynku o parametrach określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Sąd podzielił też stanowisko SKO, iż wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżących w sprawie nie występowały żadne przyczyny skłaniające do powołania biegłego z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego, który to biegły oceniłby stan techniczny ul. G.

9 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. L. i E. L., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj.:

10 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy SKO wydając zaskarżoną decyzję dopuściło się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu, że działki o numerach [...] do [...] przy ul. G. w B. stanowią całościowo działkę sąsiednią, dostępną z tej samej drogi publicznej oraz zabudowaną w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, gdy tymczasem wymienione działki nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, albowiem na każdej z nich posadowiony jest tylko jeden budynek jednorodzinny w zabudowie szeregowej, zaś przedmiotem planowanej inwestycji jest budowa trzech budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na jednej działce o numerze [...] w B., co skutkowało naruszeniem zasady kontynuacji określonej w powołanym przepisie oraz bezzasadnym wydaniem przez SKO decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta B., które to naruszenie spowodowało oddalenie skargi skarżących, podczas gdy winno dojść do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości,

11 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy SKO wydając zaskarżoną decyzję dopuściło się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 54 pkt 2 z zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu za prawidłowe określenie w pkt. 2.1. lit. a) decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, odległości planowanej inwestycji od sąsiednich działek i obiektów poprzez ogólne odwołanie się do przepisów techniczno - budowlanych bez wskazania konkretnych wartości tych odległości, co w konsekwencji skutkowało bezzasadnym wydaniem przez SKO decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta B., które to naruszenie spowodowało oddalenie skargi skarżących, podczas gdy winno dojść do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości,

12 3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu administracji publicznej uznał, iż organ dopełnił obowiązku podjęcia wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązku wyczerpującego zebrania dowodów i ich rozpatrzenia, podczas gdy organ nie dopuścił i nie przeprowadził wnioskowanego przez skarżących dowodu z opinii biegłego z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego na okoliczność ustalenia możliwości przyjęcia zwiększonego ruchu drogowego związanego z planowaną inwestycją z uwagi na zły stan techniczny drogi dojazdowej do działki nr [...] w B. oraz w sposób dowolny uznał, że w powyższym zakresie wystarczające jest stanowisko wyrażone przez Miejski Zarząd Dróg w B., w sytuacji, gdy ustalenie powyższych okoliczności ma w ocenie skarżących istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i wymaga wiadomości specjalnych, których nie może zastąpić stanowisko Miejskiego Zarządu Dróg w B., co w rezultacie skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwej decyzji Prezydenta Miasta B., w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do jej uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, które to naruszenie spowodowało oddalenie skargi w całości, podczas gdy winno dojść do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.

13 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

14 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

15 Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

16 Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

17 Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest zasadny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji parametrów zabudowy występujących na działce w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko o takich samych parametrach co już istniejące. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim (por. np. wyroki NSA z 10 stycznia 2019 r., II OSK 651/18, LEX nr 2628180; z 29 listopada 2018 r., II OSK 52/17, LEX nr 2609824; z 16 października 2018 r., II OSK 2491/16, LEX nr 2577783). Wartością podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności, a to oznacza odejście od rygorystycznej wykładni przepisów tej ustawy. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie – w granicach wyznaczonych przepisami prawa (wyrok NSA z 3 lipca 2018 r., II OSK 1834/16, LEX nr 2532720). Wykładnia zwrotu "sąsiednia działka, dostępna z tej samej drogi publicznej", użytego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie może prowadzić do uznania, że przy ustalaniu warunków zabudowy badaniu podlega jedynie zabudowa zlokalizowana przy drodze publicznej, przy której bezpośrednio położona jest działka inwestora. W takim ujęciu niemożliwe byłoby bowiem ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia, które nie sąsiaduje blisko z innymi zabudowanymi terenami. Co więcej, wyznaczanie obszaru analizowanego byłoby wtedy zbędne, skoro decydujące znaczenie miałaby lokalizacja obiektów budowlanych wzdłuż drogi publicznej (wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., II OSK 3145/17, LEX nr 2524306). Istotne w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa pojęcie "działki sąsiedniej" użyte w art. 62 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy interpretować jako nieruchomość lub jej część położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość. Przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość. Natomiast przez kontynuację funkcji rozumie się nie tylko powielanie dotychczasowego sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, lecz także tworzenie nowych zespołów urbanistycznych, w których zaspokajane są m.in. potrzeby bytowe mieszkańców. Pojęcia "działki sąsiedniej" nie można zatem utożsamiać wyłącznie z działkami bezpośrednio graniczącymi z terenem inwestycji. Pojęcie to bowiem odnosić należy do nieruchomości, czy też terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Przy określaniu parametrów przyszłej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne więc będzie nawiązywanie także do cech tych nieruchomości niegraniczących bezpośrednio z przyszłą zabudową, które jednak znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (wyroki NSA z 17 kwietnia 2018 r., II OSK 2627/17, LEX nr 2505289; z 14 marca 2018 r., II OSK 2266/17, LEX nr 2505289; z 23 lutego 2018 r., II OSK 1890/17, LEX nr 2462747).

18 W pełni podzielając powyższe wywody stwierdzić należy, że nie jest trafny pogląd skarżących kasacyjnie, iż zagospodarowanie działek o numerach [...] do [...] przy ul. G. w B. nie mogło być uwzględnione przy ustalaniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Działki te znajdują się na terenie objętym przeprowadzoną analizą, w obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość i ich zabudowa pozwalała na określenie wymagań dotyczących planowanej zabudowy. Nie miało przy tym istotnego znaczenia to, że na każdej z tych działek posadowiony jest tylko jeden budynek jednorodzinny w zabudowie szeregowej, a przedmiotem planowanej inwestycji jest budowa trzech budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na jednej działce. Ważne jest, że w obu przypadkach chodzi o zabudowę szeregową, usytuowaną na tym samym obszarze.

19 Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. powiązany z art. 54 pkt 2 z zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Jak trafnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, parametry nowej zabudowy nie muszą być określone w decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie konkretną liczbą (np. wyrok NSA z 9 stycznia 2019 r., II OSK 379/18, LEX nr 2622867). W sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy organ nie bada szczegółowo kwestii w zakresie usytuowania planowanego obiektu względem sąsiednich nieruchomości, kwestii nasłonecznienia lub innych zagadnień techniczno-budowlanych, gdyż jest to zastrzeżone do kompetencji organu architektoniczno-budowlanego, który na dalszym etapie realizacji inwestycji rozpatruje wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Rolą decyzji w przedmiocie warunków zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem prawnym obowiązującym w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Natomiast kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie rozstrzygane są na etapie weryfikowania przez właściwy organ projektu budowlanego i sprawdzania jego zgodności z obowiązującymi normami techniczno-budowlanymi (wyrok NSA z 9 listopada 2017 r., II OSK 399/16). Wydając decyzję o warunkach zabudowy organ administracyjny nie stosuje unormowań prawa budowlanego i przepisów techniczno-budowlanych, gdyż mają one zastosowanie na kolejnym etapie inwestycji – podczas podejmowania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji. Inwestor przed rozpoczęciem budowy musi uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego pozwolenie na budowę. W tymże postępowaniu organ architektoniczno - budowlany ustala szczegóły techniczne, dotyczące planowanej inwestycji budowlanej i oceni, czy w świetle Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, w tym przepisów techniczno - budowlanych, możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji (wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., II OSK 1212/11, LEX nr 1291851). Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że omawiany zarzut nie jest zasadny.

20 Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy organ nie bada stanu technicznego drogi dojazdowej do działki zainwestowania ani kwestii związanych z natężeniem i bezpieczeństwem ruchu drogowego. Dla potrzeb postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w powyższym zakresie wystarczające było uzyskanie stanowiska Miejskiego Zarządu Dróg. Nie zachodziła zatem potrzeba przeprowadzania dalszych ustaleń w tej kwestii, a w szczególności nie było potrzeby przeprowadzania dowodu z opinii biegłego z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego.

21 W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

22 Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.