Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2019 r., II OSK 597/19

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2019 r., II OSK 597/19

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Barbara Adamiak, po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 347/18 w przedmiocie odrzucenia skargi W. S. na uchwałę Zarządu Województwa D. z dnia 19 kwietnia 2018 r. Nr ... w przedmiocie powołania na stanowisko dyrektora Opery W. na okres trzech sezonów artystycznych postanawia oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym postanowieniem z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 347/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę W. S. na uchwałę Zarządu Województwa D. z dnia 19 kwietnia 2018 r., Nr ... w przedmiocie powołania na stanowisko dyrektora Opery W. na okres trzech sezonów artystycznych.

3 W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem skargi jest uchwała Zarządu Województwa D. z dnia 19 kwietnia 2018 r. w sprawie powołania M. N. na stanowisko dyrektora Opery W. na okres trzech sezonów artystycznych tj. do dnia ... r.

4 Skarga oparta została na dwóch zarzutach. Po pierwsze, braku kontynuacji postępowania konkursowego wszczętego ogłoszeniem o konkursie na stanowisko dyrektora Opery W. z lutego 2016 r., po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r., w sprawie IV SA/Wr 504/16 o stwierdzeniu, że uchwała o powołaniu na stanowisko dyrektora Opery W. z dnia 30 sierpnia 2016 r. wydana została z naruszeniem prawa. Po drugie, podjęcia zaskarżonej uchwały z dnia 19 kwietnia 2018 r. z naruszeniem art. 16 ust. 2, ust. 3, ust. 3a-c ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

5 Ustosunkowując się do powyższych zarzutów Sąd stwierdził, że zarzut pierwszy jest wynikiem wadliwej oceny skutków prawnych jakie wywołał wyrok z dnia 30 stycznia 2018 r., w sprawie IV SA/Wr 504/16. W końcowej części uzasadnienia ww. wyroku Sąd stwierdził, że uchwała z dnia 30 sierpnia 2016 r. w sprawie powołania na dyrektora Opery W. została podjęta z naruszeniem przepisów prawa z uwagi na upływ terminu określonego w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim (Dz.U. z 2016 r., poz. 486 ze zm.). W ocenie Sądu, w omawianej kwestii ma zatem zastosowanie skutek prawny wydania wyroku określony w art. 83 ust. 2 ustawy o samorządzie wojewódzkim. Czyli uchwała z dnia 30 sierpnia 2016 r. o powołaniu na stanowisko, dyrektora Opery W. utraciła moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem, tj. z dniem podjęcia orzeczenia, a nie z datą uprawomocnienia się tegoż orzeczenia. Akt organu samorządu województwa wywiera zatem skutki prawne aż do daty pozbawienia go mocy. Wszystkie czynności prawne dokonane na jego podstawie odnoszą wynikające z niego skutki. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, wykluczone jest ponowne podjęcie uchwały w tej materii.

6 Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd stwierdził, że postępowanie wywołane ogłoszeniem w lutym 2016 r. konkursu o powołaniu na stanowisko dyrektora zostało zamknięte w dacie uprawomocnienia się wyroku w sprawie IV SA/Wr 504/16, to jest 24 kwietnia 2018 r.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł również, że skargę do sądu administracyjnego wniesiono w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim. W ocenie Sądu, skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała naruszała jego uprawnienia wynikające z konkretnego przepisu prawa administracyjnego, naruszenie prawa powinno bowiem zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim wynikać z przepisów tego prawa.

8 Według Sądu skarżący w żaden sposób nie może skutecznie odwoływać się do postępowania konkursowego, zainicjowanego w lutym 2016 r. Postępowanie to zostało ostatecznie zakończone w dniu prawomocności wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r., w sprawie IV SA/Wr 504/16 – to jest dnia 24 kwietnia 2018 r. i w zakresie, o którym mowa w skardze nie może wywoływać dla skarżącego skutków prawnych.

9 Odrywając się od postępowania toczącego się w 2016 r. i analizując treść uchwały Zarządu Województwa z dnia 19 kwietnia 2018 r. Sąd zauważył, że nie godzi ona w sferę prawną skarżącego. Przede wszystkim postępowanie toczące się na skutek podjęcia w dniu 5 kwietnia 2018 r. przez Zarząd Województwa uchwały w sprawie zamiaru powołania M. N. na stanowisko dyrektora Opery W. na okres 3 sezonów artystycznych przebiegało bez udziału skarżącego; wobec podjęcia decyzji przez organy, że ma to nastąpić w trybie bezkonkursowym. Zainteresowany w sensie prawnym był na zewnątrz tego postępowania, nie uczestniczył w nim.

10 Zaskarżona zaś uchwała mając na uwadze jej charakter, przedmiot, treść, jej postanowienia nie godzi w sferę prawną skarżącego przez wywołanie negatywnych następstw prawnych; nie uniemożliwia realizacji jego uprawnień lub interesu prawnego czy bezpośrednio wyzuwa zainteresowanego z przysługującego mu prawa albo ogranicza go w sposobie czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia.

11 Ostatecznie zatem Sąd stwierdził, że skarżący nie wykazał naruszenia zaskarżoną uchwałą konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego w momencie wydania uchwały na sytuację skarżącego. Bowiem tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowaną uchwałą jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobro prawne.

12 W związku z powyższym Sąd uznał, że nie przysługuje skarżącemu w niniejszej sprawie legitymacja skargowa na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim. Z kolei ustalenie braku legitymacji procesowej powoduje, że Sąd nie może badać legalności zaskarżonej uchwały w kontekście procedury i zasad jej podjęcia. Kontrola sądowa podjęta w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim może być wszczęta jedynie przez podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Dopiero uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego umożliwia dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały (wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11 z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2813/14 i z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1869/13).

13 Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę odrzucił.

14 W skardze kasacyjnej W. S. zaskarżył powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

15 Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię tj. art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tj. Dz. U. z 2012 poz. 406 ze zm.) w zw. z § 2 pkt 1 w zw. z § 6 pkt 1 i pkt 2 Rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz.U. 2004 Nr 154 poz. 1629 ze zm.) mającą istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a wyrażające się w przyjęciu przez sąd administracyjny pierwszej instancji, że skarżący nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały w sprawie powołania na stanowisko dyrektora Opery W. na okres trzech sezonów artystycznych bez przeprowadzenia konkursu, pomimo tego, że wcześniej skarżący zakwestionował procedurę konkursową w wyniku prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia naruszonych przepisów powinna prowadzić do konkluzji, że skarżący ma interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały, gdyż została ona podjęta z naruszeniem powszechnie obowiązujących przepisów związanych z obligatoryjnością przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Opery W., a z którego to konkursu, w sposób bezprawny, skarżącego wykluczono, a w jego interesie prawnym jest zarówno uczestniczenie w konkursie oraz wyłonienie, w prawidłowo przeprowadzonym (w zgodzie z obowiązującym prawem) konkursie, dyrektora instytucji kultury, jaką jest Opera Wrocławska (istnienie interesu prawnego po stronie skarżącego).

16 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

17 Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

18 Zarzut naruszenia art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w zw. z § 2 pkt 1 w zw. z § 6 pkt 1 i pkt 2 Rozporządzenia Ministra Kultury w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora instytucji kultury poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że skarżący nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały pomimo tego, że wcześniej zakwestionował procedurę konkursową nie jest zasadny.

19 W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Zarządu Województwa D. z dnia 19 kwietnia 2018 r., Nr ... podjęta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 2096 ze zm.), art. 68 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks Pracy (Dz. U. z 2018r., poz. 108 ze zm.), art. 15 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2017r., poz. 862 ze zm.).

20 Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej "Dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3 (...)".

21 Stosownie do art. 16 ust. 3 ww. ustawy "Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego może wyrazić zgodę na powołanie na stanowisko dyrektora, bez przeprowadzania konkursu, kandydata wskazanego przez organizatora. W przypadku powoływania tej samej osoby na stanowisko dyrektora na następny okres, organizator zasięga opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego."

22 Przepis art. 16 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi natomiast, że "Kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury można wyłonić w drodze konkursu, z zastrzeżeniem ust. 2.", który stanowi, że "W samorządowych instytucjach kultury, których wykaz określi, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, biorąc pod uwagę ich znaczenie dla kultury narodowej, wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu, z zastrzeżeniem ust. 3."

23 Z powyższego wynika, że procedura w której zaskarżoną uchwałą powołano M. N. na stanowisko dyrektora Opery W. na okres trzech sezonów artystycznych, jest procedurą odrębną od procedury konkursowej. Przeprowadzenie konkursu jest fakultatywne i może być zastąpione procedurą unormowaną w art. 16 ust. 3, 3a, 3b i 3c ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Obydwie procedury są niezależne, a zaskarżona uchwała nie dotyczy skarżącego. Oznacza to, że brak jest możliwości wywiedzenia naruszenia interesu prawnego skarżącego z uczestnictwa w uprzednio prowadzonym postępowaniu konkursowym. Nadto w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o naruszeniu § 2 pkt 1 w zw. z § 6 pkt 1 i pkt 2 Rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora instytucji kultury, skoro konkursu tego nie przeprowadzano.

24 Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja skargowa wywodzona z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim.

25 W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

26 -----------------------

27 5