Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2007 r., II OSK 588/06

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2007 r., II OSK 588/06

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1084/05 w sprawie ze skargi K. O. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...]czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2006 r. po rozpoznaniu skargi K. O. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2005 r. uchylającą decyzję Starosty Powiatu O. z dnia [...] stycznia 2005 r. o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno-usługowego wybudowanego na działce nr ewid. [...] i [...] obr. [...] w J. przy ul. P. na budynek mieszkalno-handlowo-usługowy z przeznaczeniem części usługowej na pralnię chemiczną i umarzającą postępowanie administracyjne przed organem pierwszej instancji - oddalił skargę.

3 W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w decyzji organu pierwszej instancji stwierdzono, iż B. Z. zgłosiła zmianę sposobu użytkowania pismem z dnia 30 listopada 2004 r. Wobec tego, iż zgłoszenie to było niekompletne, organ wezwał zgłaszającą do dostarczenia wskazanych dokumentów w zakreślonym terminie, zaś w sytuacji, gdy z tego wezwania strona nie w pełni się wywiązała, nie przedstawiając wszystkich żądanych dokumentów, orzeczono o wniesieniu sprzeciwu. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez B.Z. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji stwierdzając w uzasadnieniu, że zgłoszenia dokonano w dniu 31 listopada 2004 r. zaś obowiązek usunięcia jego braków nałożono postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r. doręczonym stronie w dniu 4 stycznia 2005 r., kiedy to upłynęło już 35 dni od daty zgłoszenia. Organ pierwszej instancji przekroczył więc ustawowy termin do wniesienia sprzeciwu.

4 Skargę na tę decyzję wniósł K. O. twierdząc, że w sprawie miał zastosowanie art. 71 ust. 3, który nie określa terminu do wniesienia sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna, bowiem w sprawie niniejszej podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stanowił art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nie uzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji, zaś zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek /zgłoszenie/ wpłynął do kancelarii Starostwa Powiatowego w O. w dniu 30 listopada 2004 r. Wniesienie przez organ sprzeciwu decyzją z dnia 24 stycznia 2005 r. nastąpiło zatem z przekroczeniem 30 dniowego terminu określonego w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego. Nie jest możliwe przedłużenie terminu w szczególności przez wydanie postanowienia zobowiązującego inwestora do uzupełniania braków wniosku /zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 3976/03/.

5 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. O. reprezentowany przez adwokata M. M. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 71 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2003 roku Nr 207, poz. 2016 ze zm./, polegające na przyjęciu, że 30 dniowy termin do wydania sprzeciwu dotyczy każdego zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ustawy, a nie tylko zgłoszenia nie zawierającego żadnych braków koniecznych do uzupełnienia.

6 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się na to, że w niniejszej sprawie sprzeciw został wniesiony na podstawie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia 30 grudnia 2004 r. inwestorka została wezwana do uzupełnienia zgłoszenia, zaś w dniu 11 stycznia 2005 r. złożyła wyjaśnienia niepełne, bez podania wszystkich wymaganych dokumentów, co było powodem wniesienia sprzeciwu. Termin o którym mowa w ust. 4 art. 71 nie jest natomiast terminem prawa materialnego określonym dla organu i ma zastosowanie do zgłoszenia kompletnego.

7 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, pomimo iż treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie w pełni odpowiada prawu.

8 Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach:

9 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1/,

10 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2/.

11 Przepis art. 175 ( 1 ppsa wymaga, aby skarga kasacyjna była sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z ( 2 i 3. W myśl art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

12 Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego /radcowskiego/ a więc nałożenie obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez określonych ustawowo profesjonalistów powoduje, iż skarga ta powinna być odpowiednio, w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków skargi kasacyjnej, skarga kasacyjna nie odpowiadająca ustawowym wymaganiom, podlega oddaleniu a nawet odrzuceniu w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej a z urzędu bierze pod uwagę jedynie te okoliczności, które stanowią przesłanki nieważności postępowania /art. 183 ppsa/. W myśl art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach, nawet w przypadku, gdy nie podziela treści zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

13 W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na błędnej wykładni przepisu art. 71 ustawy Prawo budowlane w zakresie przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że w odniesieniu do zgłoszenia zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego dokonanej przez jego właścicielkę nie ma zastosowania 30 dniowy termin przewidziany dla organu nadzoru budowlanego do wydania decyzji o sprzeciwie. Z tym stanowiskiem skargi kasacyjnej nie można się zgodzić, bowiem w razie prawidłowego zastosowana instytucji zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu określonej w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, to jest w odniesieniu do obiektu, co do którego nastąpiło prawne zakończenie budowy /wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub zgłoszeniem zakończenia budowy/, zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organowi, nie wniesie on sprzeciwu w drodze decyzji. Organ nadzoru budowlanego ma więc trwającą przez okres 30 dni od dokonania zgłoszenia kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie.

14 Nie jest natomiast zasadny pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż nie rodzi skutku wezwanie organu do uzupełnienia zgłoszenia, dokonane postanowieniem, o którym mowa w art. 71 ust. 3, bowiem w razie wydania takiego postanowienia i doręczenia go stronie przed upływem 30 dniowego terminu od dokonania zgłoszenia, termin do wydania decyzji o sprzeciwie biegnie od upływu terminu zakreślonego do uzupełnienia braków zgłoszenia, względnie, jeżeli to uzupełnienie nastąpiło przed upływem terminu określonego w wezwaniu wydanym na podstawie art. 71 ust. 3, od wykonania obowiązku określonego w postanowieniu wzywającym do usunięcia braków zgłoszenia. Te okoliczności w niniejszej sprawie jednakże pozostają bez znaczenia, bowiem jak to wynika z akt sprawy, inwestorka została wezwana do uzupełnienia braków zgłoszenia już po upływie 30 dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu, a więc w czasie, gdy właściwy organ utracił już kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie.

15 Zauważyć należy, że wszystko co zostało wywiedzione wyżej, odnosi się do sytuacji, gdy zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania objęto obiekt, którego budowa została zakończona prawnie, a nie tylko faktycznie. Jeżeli bowiem budowy prawnie nie zakończono, to nie jest możliwe skuteczne dokonanie zgłoszenia, a tym samym wniesienie sprzeciwu do takiego zgłoszenia. Korzystanie przez inwestora z instytucji zgłoszenia może być w takiej sytuacji potraktowane jako nadużycie względnie obejście prawa. Zmiany w obiekcie realizowanym na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w trakcie jego budowy nie mogą następować na podstawie art. 71 Prawa budowlanego, gdyż określona w tym artykule instytucja ma zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do obiektów, których budowa została już prawnie /a nie tylko faktycznie/ zakończona.

16 Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa.