Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2007 r., II OSK 575/07

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2007 r., II OSK 575/07

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Lu 543/06 w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta R. o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 24 października 2003 r., sygn. akt II SA/Lu 1208/03 uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Burmistrza Miasta R. o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 24 października 2003 r.

3 W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że w skardze z dnia 4 marca 2005 r. Burmistrz Miasta R. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 24 października 2003 r., wnosząc o zmianę wyroku i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego z dnia 25 sierpnia 2003 r., nr [...] stwierdzającego nieważność zarządzenia nr 7/2002 Burmistrza R. z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie ustalenia liczby zastępców Burmistrza oraz powołania zastępcy i ustalenia wynagrodzenia. W skardze o wznowienie postępowania Burmistrz zauważył, że w wyroku z dnia 24 października 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wskazał, że osoba powołana na stanowisko Zastępcy Burmistrza nie spełniała wymogów określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 61, poz. 707 ze zm.) w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2002 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych (Dz. U. Nr 210, poz. 1784), tj. nie posiadała wyższego wykształcenia. Także kolejne rozporządzenie z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 33, poz. Z264 ze zm.) wprowadzało wymóg legitymowania się wyższym wykształceniem, w wyniku czego Naczelny Sąd Administracyjny uznał rozstrzygnięcie nadzorcze za zgodne z prawem i oddalił skargę. Skarżący podniósł, ze wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt K 25/04, został uznany za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP m.in. art. 20 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1593 ze zm.) w zakresie, w jakim upoważniał Radę Ministrów do określenia wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich, w zakresie w jakim ustalał tabele wymagań kwalifikacyjnych pracowników, które były określone w załączniku nr 3 do tego rozporządzenia. W ocenie skarżącego powyższe uzasadniało skargę o wznowienie postępowania.

4 Wyrokiem z dnia 21 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Burmistrza miasta R. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 24 października 2003 r., wskazując, że zakwestionowanie przez Trybunał Konstytucyjny przepisu prawa materialnego nie skutkuje wznowieniem postępowania, albowiem sąd administracyjny posługuje się przepisami prawa materialnego w innym kontekście niż organ administracji publicznej. Podstawą wydania orzeczenia przez sąd administracyjny nie jest przepis prawa materialnego i wobec tego zakwestionowanie konstytucyjności przepisu prawa materialnego nie może być przesłanka wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym.

5 Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Burmistrza Miasta R. od tego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 października 2006 r. uchylił wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

6 W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Sąd naruszył art. 272 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), albowiem prawo do wznowienia postępowania, gdy Trybunał Konstytucyjny zakwestionował przepis, na podstawie którego wydane zostało orzeczenie sadowe, wynika z przepisu art. 190 ust. 4 Konstytucji, bez znaczenia czy Trybunał kwestionował przepis prawa materialnego czy procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że termin "stosowanie prawa" jest terminem szerokim i obejmuje także wykładnię prawa, dlatego nie można wyprowadzać wniosku, że sąd administracyjny nie stosuje prawa materialnego tylko dlatego, że w przeciwieństwie do organów administracji publicznej nie ustala bezpośrednio praw i obowiązków adresata normy prawa materialnego.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając skargę o wznowienie postępowania stwierdził, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą żądania wznowienia w sprawie był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 2005 r., w którym Trybunał orzekł, że wymienione w nim przepisy tracą moc obowiązującą z dniem 31 lipca 2005 r. Odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu niezgodnego z konstytucją oznacza, że przepis ten zachowuje moc do tego czasu i musi być przestrzegany przez wszystkich jego adresatów, co wynika wyraźnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji. Odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu przez Trybunał Konstytucyjny stanowi o prospektywnym charakterze takiego orzeczenia, a tym samym sądy winny uwzględniać wadliwe normy prawne do oceny zdarzeń, które wystąpiły przed utratą przez tę normę mocy obowiązującej. Zdaniem Sądu I instancji odmienne stanowisko wyrażone w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1403/05, sprowadzające się do twierdzenia, że sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją również w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu orzeczonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, nie zasługuje na aprobatę, podważając normatywną wartość ustawy zasadniczej w zakresie w jakim wprowadziła ona zasadę powszechnej mocy obowiązującej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Z tego względu, oceniając podstawę wznowienia wskazaną w skardze, Sąd stwierdził, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 2005 r. pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 24 października 2003 r., brak jest bowiem podstaw do zakwestionowania legalności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego z dnia 25 sierpnia 2003 r., opartego na przepisie, który obowiązywał do dnia 31 lipca 2005 r.

8 W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesionej przez Burmistrza R. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 272 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 190 ust. 3 i 4 Konstytucji RP przez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że brak jest podstaw do zakwestionowania legalności aktów prawnych wydanych na podstawie niekonstytucyjnych przepisów prawa i wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

9 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że prezentowany przez Sąd pogląd prowadziłby do zakwestionowania przesłanek art. 272 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiących podstawę do wznowienia postępowania i zmiany decyzji organów administracji lub wyroków sądów, gdy Trybunał Konstytucyjny orzeknie o wadliwości norm prawnych stanowiących podstawę do ich wydania. W skardze kasacyjnej podniesiono, że skargę o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem można wnieść również w wypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o nieważności aktu normatywnego, stanowiącego podstawę do wydania orzeczenia, akt normatywny niezgodny z Konstytucją nie powinien być stosowany przez sąd w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału. Stanowisko to zostało wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OSK 697/05) oraz Sądu Najwyższego (sygn. akt I CKN 204/98, III ZP 27/00). Z dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego orzekającego o niekonstytucyjności prawa materialnego stanowiącego podstawę wydania zarówno zaskarżonego aktu nadzoru, jak i podstawę prawną orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 24 października 2003 r. zaszły podstawy do wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 272 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd i organ administracji może wówczas zrewidować swoje stanowisko odnośnie rozstrzygnięcia opartego na niekonstytucyjnych przepisach prawa.

10 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

11 Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia nie może być uznana za prawidłową, stanowisko iż nie ma możliwości zakwestionowania legalności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego z dnia 25 sierpnia 2003 r., opartego na przepisie, który pozostawał w porządku prawnym i obowiązywał do dnia 31 lipca 2005 r. W myśl przepisu art. 272 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) skargę o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem można złożyć również w przypadku , gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją , umową międzynarodową lub z ustawą ,na podstawie którego zostało wydane orzeczenie.. Dokonując wykładni Sąd I instancji oparł się na wybranych orzeczeniach i uchwałach Sądu Najwyższego ( który od czasu reformy sądownictwa administracyjnego nie ma kompetencji do badania zgodności z prawem aktów normatywnych i innych uchwał organów samorządu terytorialnego oraz aktów nadzoru) pomijając argumentację zawartą w innych uchwałach i orzeczeniach tego Sądu i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 23 lutego 2006 r. II OSK 1403/05 , jako w przekonujący sposób uzasadniające stanowisko odmienne od przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w zaskarżonym wyroku. Analiza tego stanowiska zawarta w uzasadnieniu wyroku i odrzucona jako nie zasługująca na aprobatę jest błędna i ogólnikowa, inaczej niż w odniesieniu do aprobowanego przez ten Sąd stanowiska wyrażonego w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 20 kwietnia 2006 r.,IV CSK 28/06 i wynika z wcześniej przyjętego założenia. Nie sposób podzielić poglądu iż taki kierunek orzecznictwa jaki wynika z wyroku z dnia 23 lutego 2006 r., dotyczący identycznej sprawy ,przyjęty w bardzo licznych orzeczeniach NSA ( także w związku z rozpoznawaną sprawą ), jest pozbawiony przekonujących podstaw jurydycznych a skutek takiej wykładni przepisu art. 190 ust. 3 Konstytucji w istocie podważa normatywną wartość ustawy zasadniczej w zakresie w jakim Konstytucja wprowadziła zasadę powszechnej mocy obowiązującej orzeczeń TK. W powołanym wyroku NSA wskazano ,że w takich przypadkach jak w sprawie niniejszej należy brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem ,przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody dla których Trybunał Konstytucyjny odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności sprawy ( w rozpoznawanej właśnie sprawie zapadły już wcześniej dwa orzeczenia NSA uchylające orzeczenia WSA w Lublinie w tej sprawie) i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu. Przy rozpoznawaniu sprawy i wykładni art. 272 § 1 P.p.s.a. należy brać pod uwagę nie tylko to, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 25 stycznia 2005 r. ,sygn.akt K 25/04 uznał przepis rozporządzenia , stanowiący podstawę wyroku NSA Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 24 października 2003 r. za niekonstytucyjny ale także to, że Sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia , który jest niezgodny z Konstytucją dokonując oceny z rozważeniem wartości - ochrony obiektywnego porządku prawnego i ochrony interesów obywatela .

12 Pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie o braku możliwości zakwestionowania legalności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego z dnia 25 sierpnia 2003 r. opartego na przepisie, który pozostawała w porządku prawnym i obowiązywał do 31 lipca 2005 r. prowadzi w istocie do zakwestionowania przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 272 § 1 P.p.s.a., prowadzi do sytuacji gdy wznowienie postępowania po wyroku Trybunału byłoby pozbawione sensu. Sąd , wiedząc że akt podustawowy pozostaje w sprzeczności z aktem wyższego rzędu , został wydany na podstawie przepisu uznanego za niekonstytucyjny, nie powinien go automatycznie stosować do określonego stanu faktycznego .Z uwagi na art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji określony akt normatywny musi uznany za mający moc obowiązującą , ale może nie być zastosowany przez sąd w konkretnej sprawie ze względu na to, że pozostaje w sprzeczności z aktem normatywnym wyższej rangi a ta sprzeczność istnieje od początku wydania danego aktu normatywnego. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu na podstawie którego zostało wydane rozporządzenie sprawia że tym samym i rozporządzenie jest niekonstytucyjne a ta niekonstytucyjność istniała już wcześniej. Zakres kognicji sądów administracyjnych jest szeroki, kontroli podlegają akty i czynności o bardzo różnym charakterze (art. 3 i 4 P.p.s.a.) a przepis art. 272 § 1 P.p.s.a. ma charakter ogólny i odnosi się do wszystkich orzeczeń. Sąd , będąc związany ustawą ale nie aktem podustawowym, musi w sytuacji takiej jak w rozpoznawanej sprawie , wyważyć racje i wartości oraz uwzględnić okoliczności faktyczne . Takie właśnie podejście przyjął NSA w wyroku z dnia 23 lutego 2006 r. a podzielił skład orzekający w sprawie niniejszej.

13 Zważywszy zatem, że skarga kasacyjna miała usprawiedliwione podstawy, na podstawie art. 185 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.