Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2010 r., II OSK 510/09

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2010 r., II OSK 510/09

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. NSA Małgorzata Dałkowska – Szary (spr.) Protokolant Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt VIII SA/Wa 305/08 w sprawie ze skargi M. S. na czynność materialno - techniczną Prezydenta Miasta Radomia w przedmiocie odmowy zwrotu pobranej opłaty za wydanie dowodu osobistego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 | |

3 | Uzasadnienie |

4 |Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 listopada 2008 r. sygn. akt VIII SA/Wa 305/08, po rozpoznaniu sprawy ze |

5 |skargi M. S. na czynność materialno-techniczną Prezydenta Miasta Radomia z dnia [...] maja 2008r. w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za|

6 |wydanie dowodu osobistego, oddalił skargę. |

7 |W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny: |

8 |W dniu 11 kwietnia 2008 roku M. S. złożył ponowny wniosek o zwrot pobranej kwoty w wysokości 30 zł tytułem opłaty za dowód osobisty, |

9 |pierwszy raz złożony w piśmie z dnia 18 czerwca 2007 roku podnosząc, że opłata została nałożona bezprawnie. |

10 |Pismem z dnia [...] maja 2008 roku organ poinformował M. S., że podtrzymuje stanowisko co do odmowy zwrotu pobranej kwoty 30 zł za |

11 |wydanie dowodu osobistego, z uwagi na brak podstaw prawnych do zwrotu, w świetle obowiązujących przepisów prawnych - ustawy o ewidencji|

12 |ludności i dowodach osobistych ( Dz.U z 2006 roku, nr 139, poz. 993 ze zmianami) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada|

13 |2000 roku ( Dz.U nr 105, poz. 1110). W uzasadnieniu stanowiska organ podnosił, że M. S. wnioskiem z dnia 18 czerwca 2007 roku zażądał |

14 |zwrotu uiszczonej opłaty w wysokości 30 zł za wyrobienie nowego dowodu osobistego, gdyż pobrana kwota jest całkowicie nienależna i |

15 |obowiązek jej uiszczenia narusza Konstytucję RP. W odpowiedzi na wniosek organ l Instancji wydał decyzję o odmowie zwrotu pobranej |

16 |kwoty z uwagi na brak podstaw prawnych do orzeczenia o zwrocie opłaty. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na |

17 |skutek skargi wnioskodawcy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji administracyjnych ponieważ zostały |

18 |wydane bez podstawy prawnej. Po uprawomocnieniu się wyroku M. S. zwrócił się z pismem podtrzymującym wniosek o zwrot uiszczonej kwoty |

19 |za wyrobienie dowodu osobistego. Zdaniem organu po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego należało uznać, że pobranie opłaty w |

20 |wysokości 30 zł za wyrobienie dowodu nastąpiło zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz § 1 |

21 |rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2000 roku w sprawie opłaty za wydawanie dowodu osobistego. Ustawodawca nakładając |

22 |obowiązek na obywatela wymiany książeczkowych dowodów osobistych, jednocześnie nałożył na niego obowiązek uiszczenia opłaty, ściśle |

23 |wskazując, kto może być z niej zwolniony. Ponadto dokonanie przedmiotowej opłaty było warunkiem załatwienia sprawy-wydania dowodu |

24 |osobistego. Brak uiszczenia opłaty skutkowałby zwrotem wniosku o wydanie dowodu osobistego. |

25 |W dniu 2 czerwca 2008 roku M. S. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i wnosił o zwrot pobranej kwoty 30 złotych. W uzasadnieniu |

26 |wniosku podtrzymywał stanowisko, że pobrana kwota była całkowicie nienależna i obowiązek jej uiszczenia narusza Konstytucję RP. Z tego |

27 |też względu, wobec naruszenia prawa wezwanie stało się konieczne i zasadne. |

28 |Organ w dniu 16 czerwca 2008 roku w odpowiedzi na wniosek z dnia 2 czerwca 2008 roku dotyczący usunięcia naruszenia prawa i zwrotu |

29 |pobranej kwoty 30 zł tytułem opłaty za wydanie dowodu osobistego, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. |

30 |Skargę na czynność Prezydenta Miasta Radomia z zakresu administracji publicznej z dnia [...] maja 2008 roku, tj. odmowę zwrotu pobranej|

31 |kwoty 30 zł tytułem opłaty za wydanie dowodu osobistego złożył M. S.. Zaskarżonej czynności zarzucał naruszenie przepisów prawa |

32 |materialnego, tj. przepisów art. 2, art. 32, art. 92 ust.1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez odmowę zwrotu |

33 |pobranej kwoty w wysokości 30 złotych tytułem opłaty za wydanie dowodu osobistego. W związku z powyższym wnosił o: |

34 |1) uwzględnienie skargi i stwierdzenie bezskuteczności czynności, |

35 |2) zasądzenie od organów kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podnosił, że zgodnie |

36 |z art.2 Konstytucji Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. A |

37 |zatem ma ona zabezpieczać wpływ obywateli na władzę państwową i ich udział w podejmowaniu decyzji państwowych. Wynika stąd także zasada|

38 |poszanowania wolności i praw jednostki. Przepis art.1 ust. 3 ustawy z 12 września 2002 roku zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o |

39 |ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz ustawy o działalności gospodarczej( Dz.U nr 183, poz. 1522) w związku z art. 36a ust.1 |

40 |ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych w związku z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 |

41 |listopada 2000 roku w sprawie opłaty za wydanie dowodu osobistego w sposób drastyczny ingeruje w sferę praw i wolności obywateli, a |

42 |więc także w sferę wolności i praw skarżącego. Zdaniem skarżącego przenoszenie kosztów wymiany "książeczkowych" dowodów osobistych na |

43 |obywateli jest niczym nieuzasadnione. Ustawodawca nie wskazał żadnych powodów, ani okoliczności, które wymagałyby takiej |

44 |regulacji. Koszty zmiany formy(postaci) dokumentu, jakim jest dowód osobisty w żadnej mierze nie powinny obciążać obywateli. Skarżący |

45 |wskazywał, że § 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2000 roku w sprawie opłaty za wydanie dowodu osobistego wymienia |

46 |kategorie osób, które są z opłaty zwolnione. Nie pobiera się opłaty m.in. od osób ubiegających się o wymianę dowodu osobistego z |

47 |powodu jego wady technicznej lub sporządzonego niezgodnie z danymi zawartymi we wniosku. Jego zdaniem " wada techniczna" jest |

48 |okolicznością podobnego rodzaju, jak wymiana spowodowana tylko i wyłącznie zmianą formy dokumentu - a zatem okolicznością |

49 |również niezawinioną przez obywatela lub osobę trzecią. Dotychczasowy dowód osobisty skarżącego nie był zniszczony i |

50 |z łatwością można było ustalić tożsamość posiadacza. Nie było zatem żadnej obiektywnej przyczyny aby ten dokument wymieniać. Skarżący |

51 |podnosił, że w tej sprawie istotna jest korelacja zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP z zasadą sprawiedliwości. |

52 |Powoływał się na stanowisko w tym zakresie zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 marca 2000 roku K 40/04, OTK -A |

53 |2007/3/33. Podnosił, że obie zasady w znacznym stopniu nakładają się na siebie. Zasada sprawiedliwości społecznej nakazuje w |

54 |szczególności równe traktowanie podmiotów prawa charakteryzujących się daną istotną cechą, a różnicowanie podmiotów prawa jest |

55 |dopuszczalne na gruncie zasady równości, jeżeli służy realizacji sprawiedliwości społecznej. Konsekwencją tego jest stwierdzenie, że |

56 |zróżnicowanie niesprawiedliwe jest zakazane. W ocenie skarżącego takie niesprawiedliwe zróżnicowanie zachodzi w sprawie niniejszej. Z |

57 |powodu narzuconego przez państwo obowiązku wymiany dowodów osobistych wydanych przed dniem 1 stycznia 2001 roku, sytuacja skarżącego |

58 |jest gorsza od sytuacji innej grupy obywateli tj. osób na których nie ciąży ustawowy obowiązek wymiany dowodu osobistego. Wykazane |

59 |różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów prawa jest niczym nieuzasadnione. Nadto skarżący podnosił, że wysokość opłaty za wydanie dowodu|

60 |osobistego, czyli kwota 30 zł, z całą pewnością nie stanowi równowartości kosztów jego wydania. Z tego względu § 1 rozporządzenia Rady |

61 |Ministrów z dnia 30 listopada 2000 roku w sprawie opłaty za wydanie dowodu osobistego pozostaje w sprzeczności z treścią art. 36a ust.1|

62 |i 3 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Niezgodność tego rozporządzenia z ustawą polega na tym, że przez zawyżenie |

63 |wysokości opłaty wykracza poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Organ wydający rozporządzenie nie był umocowany do działania |

64 |poza granicami upoważnienia. Tym samym przepis, który ustala wysokość opłaty za wydanie dowodu osobistego na kwotę 30 zł jest niezgodny|

65 |z art. 92 ust.1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonywania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ |

66 |wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Skarżący w tym zakresie przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 |

67 |roku, sygn. akt U 6/04. Skarżący zauważył również, że opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym |

68 |działaniem organów państwa( samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi - może zawierać pewne cechy |

69 |ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi - nabywa cechy |

70 |podatku. Skarżący ocenia, że opłata w wysokości 30 zł nie pozostaje w związku z rzeczywistymi kosztami świadczonej usługi, a tym samym |

71 |naruszony został przepis art. 217 Konstytucji RP. Opłata za wydanie dowodu osobistego w wysokości ustalonej przez organ wydający akt |

72 |wykonawczy stanowi nową daninę publiczną, co narusza postanowienia art. 217 Konstytucji, zgodnie z którym tego rodzaju daniny mogą być |

73 |nakładane tylko ustawą. Z uwagi na fakt, iż Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej, jej przepisy stosuje się bezpośrednio,|

74 |wspomniane regulacje prawne niższego rzędu, nakładające na skarżącego obowiązek uiszczenia kwoty w wysokości 30 zł za wydanie dowodu |

75 |osobistego nie powinny znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. |

76 |Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona. |

77 |Sąd wskazał, że zakresem badania przy rozpoznaniu skargi była objęta legalność działania organów administracji publicznej w zakresie |

78 |czynności odmowy zwrotu pobranej kwoty 30 zł tytułem opłaty za wydanie dowodu osobistego. Przedmiotem tego postępowania był wniosek o |

79 |zwrot dokonanej opłaty za wydanie dowodu osobistego w kwocie 30 zł. Obowiązek uiszczenia przedmiotowej opłaty wynika z art. 36a ust.1 |

80 |ustawy oraz z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 listopada 2000 roku w sprawie opłaty za wydanie dowodu osobistego ( Dz.U nr 105, |

81 |poz.1110 ze zmianami). Osoba, która wnosi o wydanie dowodu osobistego obowiązana jest zatem do uiszczenia opłat za wydanie tego |

82 |dokumentu. Uiszczenie tej opłaty jest warunkiem załatwienia sprawy administracyjnej- wydania dowodu osobistego. Brak uiszczenia opłaty |

83 |będzie skutkował zwrotem wniosku o wydanie dowodu osobistego, zgodnie z art. 261 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks |

84 |postępowania administracyjnego( Dz.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zmianami) dalej jako k.p.a. Uiszczenie opłaty za wydanie dowodu |

85 |osobistego jest wykonaniem przez stronę obowiązku wynikającego z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, o którym organ nie |

86 |rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej. Skierowanie żądania zwrotu uiszczonej opłaty za wydanie dowodu osobistego powoduje |

87 |konieczność odniesienia się przez organ do takiego obowiązku w formie aktu lub czynności, które strona może poddać kontroli sądu |

88 |administracyjnego. |

89 |Odnosząc się do podnoszonego zarzutu niekonstytucyjności przepisów art. 1 ust.3 ustawy z dnia 12 września 2002 roku zmieniającej ustawę|

90 |o zmianie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz ustawy o działalności gospodarcze (Dz.U nr 183, poz. 1522) , art. 36a |

91 |ust.1 ustawy i § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 listopada 2000 roku w sprawie opłaty za wydanie dowodu osobistego w zakresie |

92 |obowiązku ponoszenia przez obywateli kosztów wymiany dowodów osobistych z dokumentów papierowych na plastikowe, Sąd wskazał, że w |

93 |sprawowaniu swojego urzędu jest związany Konstytucją i ustawami. Zgodnie zaś z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego(|

94 |por. wyroki w sprawach o sygn. akt P 12/98, P 8/99, p 8/00, U 4/97, Sk 19/99), a zwłaszcza wyroku pełnego składu Trybunału |

95 |Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2000 roku, sygn. akt P 4/99)- w żadnym wypadku podstawą odmowy zastosowania przez sąd przepisów |

96 |ustawowych nie może być zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji. To podstawowe stwierdzenie Trybunału Konstytucyjnego oznacza |

97 |przede wszystkim, że bezpośredniość stosowania Konstytucji nie oznacza kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego |

98 |ustawodawstwa przez sądy i inne organy powołane do stosowania prawa, jako że tryb kontroli został jednoznacznie ukształtowany przez |

99 |samą ustawę zasadniczą. Przepis art. 188 Konstytucji zastrzega orzekanie w tych sprawach do wyłącznej kompetencji Trybunału |

100 |Konstytucyjnego. Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie |

101 |sędziego ustawą, przewidziane w art. 178 ust 1 Konstytucji, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie przysługuje moc obowiązująca( por. wyroki|

102 |Sądu Najwyższego z 30.10. 2002 r, sygn. akt V CKN 1456/00, z dnia 23.08.1994 r, sygn. akt l PRN 53/94, OSNPiUS 1994, nr 11, poz. 179, |

103 |wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12.07.2006 r, sygn. akt II OSK 548/06, LEX nr 275509). Niezależnie od |

104 |powyższego w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nie można zgodzić się ze skarżącym iż przywołane przepisy ustawowe |

105 |nakładające obowiązek wymiany dowodów osobistych i obowiązek ponoszenia opłat w tym zakresie przez obywateli, w tym skarżącego, są |

106 |sprzeczne z przepisami art.2 i art.32, art.92 ust.1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obowiązek wymiany dowodów |

107 |osobistych wydanych przed 1 stycznia 2001 roku, został wprowadzony ustawą z dnia 20 sierpnia 1997 roku o zmianie ustawy o ewidencji |

108 |ludności i dowodach osobistych oraz ustawy o działalności gospodarczej (Dz.U nr113, poz. 733). Sąd zauważył, że w ramach programu |

109 |akcesyjnego przed wstąpieniem do Unii Europejskiej Polska była zobowiązana dostosowywać przepisy prawa do wymagań prawa europejskiego. |

110 |W związku z tym, że dowód osobisty miał stać się dokumentem podróży uprawniającym do przemieszczania w państwach Unii Europejskiej, |

111 |więc dokument ten musiał spełniać wymogi dotyczące zabezpieczeń i danych zawartych w tych dokumentach. Obowiązujące rozporządzenie |

112 |Rady(WE) nr 2252/2004 z 13 grudnia 2004 roku w sprawie norm dotyczących zabezpieczeń i danych biometrycznych w paszportach i |

113 |dokumentach podróży wydawanych przez państwa członkowskie( Dz. U. UE. L.04.385.1) wprowadza harmonizacje zabezpieczeń oraz włączenie |

114 |zabezpieczeń biometrycznych. Wydane przed 1 stycznia 2001 roku dokumenty- dowody osobiste, norm w tym zakresie nie spełniały . |

115 |Oczywistym jest, że proces ten musiał być rozciągnięty na dłuższy okres i musiał zacząć się jeszcze przed formalnym wstąpieniem Polski |

116 |do Unii Europejskiej. Tak więc zmiana przepisów w tym zakresie i co za tym idzie dokumentów, były związane z dostosowywaniem prawa |

117 |polskiego do wymagań prawa europejskiego. W ocenie Sądu wyrażona przepisem art. 2 Konstytucji RP zasada sprawiedliwości społecznej nie |

118 |zawiera bezpośrednich gwarancji dla określonych praw lub wolności jakie miałyby podlegać ochronie. Na gruncie tego przepisu można |

119 |wskazać szczególne prawo podlegające ochronie, jakim jest prawo do sprawiedliwego traktowania, jeśli zarazem jest ono odnoszone do |

120 |sfery stosunków objętych gwarancjami konstytucyjnymi. Nie może być zatem zasada sprawiedliwości społecznej rozumiana jako podstawa do |

121 |ustalenia określonego modelu stosunków społecznych czy ekonomicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22.06.1999r, K 5/99, OTK |

122 |ZU nr 5/1999, poz.100). Jednocześnie jednak zasada określa pewne minimalne, progowe kryteria rozwiązań prawnych, które powinny być |

123 |respektowane przez ustawodawcę przy regulacji określonej sfery stosunków społecznych wkraczających w sferę interesów jednostki. Zasada |

124 |ta pozostaje w ścisłym związku z zasadą równości określoną w art. 32 Konstytucji RP. Wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie, że " |

125 |zróżnicowanie podmiotów prawa jest dopuszczalne na gruncie zasady równości, |

126 |jeżeli jest zgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej"( orzeczenie z 3 .09.1996 r, |

127 |sygn. akt K. 10/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 33,s. 280-281, wyroki z 6.05.1998 r, sygn. akt K 37/97, OTK ZU nr 3/1998,poz. 33, s. 200; z |

128 |24 .02. 1999 r, syg. akt SK 4/98, OTK ZU nr 2/1999, póz. 24). O ile więc zasada równości nakazuje jednakowe |

129 |traktowanie wszystkich podmiotów wyróżnionych według cechy prawnie relewantnej |

130 |w danej sferze stosunków, o tyle zasada z art. 2 Konstytucji pozwala odpowiedzieć |

131 |na pytanie, czy zastosowanie danej cechy, czy też danego kryterium wyodrębniania |

132 |określonej kategorii podmiotów odpowiada względom sprawiedliwości, a więc czy nie jest arbitralne i czy odpowiada standardom państwa |

133 |prawnego( por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12.12.2001 r, sygn. akt SK 26/01, OTK 2001/8/258, wyroki Naczelnego Sądu |

134 |Administracyjnego z 8.02.2005 r, sygn. akt OSK 1105/04, LEX nr 171186; z 14.03.2006 r, sygn. akt OSK 1105/04, LEXnr 198281). |

135 |W ocenie Sądu I instancji nie sposób podzielić argumentacji skarżącego iż doszło do niesprawiedliwego zróżnicowania z powodu tego, iż |

136 |został nałożony na niego obowiązek wymiany dowodu osobistego z książeczkowego na plastikowy, a osoby osiągające pełnoletniość po 2001 |

137 |roku i pierwszy raz wyrabiające dowód osobisty nie muszą tego robić. O naruszeniu zasady równości wobec prawa można mówić gdy w |

138 |sytuacji tożsamej różnicuje się prawa jednostki. Ustawodawca ma prawo kreować określone rozwiązania prawne, oczywiście z poszanowaniem |

139 |zasad wynikających z ustawy zasadniczej. W niniejszej sprawie nie można stwierdzić iż sytuacja prawna skarżącego jest odmiennie |

140 |uregulowana niż osób, którym wydano dowody osobiste przed 2001 rokiem. Sąd wskazał także, że nie można zgodzić się ze skarżącym, iż § 1|

141 |rozporządzenia w sprawie opłaty za wydanie dowodu osobistego narusza zarówno art. 97 ust.1, jak i art. 217 Konstytucji RP. Przepis art.|

142 |97 ust.1 Konstytucji stanowi, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego |

143 |upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i |

144 |zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przepis art. 36a ustawy o ewidencji ludności i dowodach |

145 |osobistych upoważnił Radę Ministrów do wydania rozporządzenia gdzie zostanie określona wysokość opłaty za wydanie dowodu osobistego, |

146 |tryb jej uiszczania oraz warunki i zakres stosowania ulg i zwolnień od tej opłaty. Przepis art. 217 Konstytucji RP stanowi, że |

147 |nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad |

148 |przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Sąd rozpoznający sprawę nie |

149 |znalazł również powodów do skorzystania z instytucji określonej w art.193 Konstytucji RP i przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi |

150 |Konstytucyjnemu. |

151 |Sąd uznał, że podnoszony przez skarżącego zarzut, iż wysokość opłaty za wydanie dowodu osobistego w kwocie 30 zł, określona w § 1 |

152 |rozporządzenia Rady Ministrów z 30 listopada 2000 roku, nie jest adekwatna do kosztów jego wytworzenia, a tym samym pozostaje w |

153 |sprzeczności z przepisem 97 ust.1 Konstytucji nie zasługuje na uwzględnienie. Stawiany zarzut nie został w żaden sposób wykazany i nie |

154 |wiadomo na podstawie jakich wyliczeń skarżący stawia tego typu zarzut. Opłata powyższa stanowi koszt wydania dokumentu i jest pobierana|

155 |w związku z wyraźnie wskazaną usługą za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W |

156 |ramach delegacji ustawowej organ ustalił wysokość tej opłaty, kierując się tylko kosztem jego wydania. W ocenie Sądu nie sposób zgodzić|

157 |się ze skarżącym również, że wysokość opłaty za wydanie dowodu osobistego jest nową daniną publiczną i jako taka winna być ustalona w |

158 |drodze ustawy. Ustalenie tej opłaty w trybie rozporządzenia naruszyło przepis art. 217 Konstytucji. W ocenie sądu opłata za wydanie |

159 |dowodu osobistego nie ma cech podatku bądź innych danin publicznych. W świetle przepisu art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku |

160 |Ordynacja podatkowa( Dz.U z 2005 roku, nr 8, poz.60 ze zm.) podatkiem jest publicznoprawne, nieodpłatne, przymusowe oraz bezzwrotne |

161 |świadczenie pieniężne na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu lub gminy, wynikające z ustawy podatkowej. Definicji daniny |

162 |publicznej należy poszukiwać w art. 3 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych( Dz.U z 2003 roku, nr |

163 |15, poz. 148), który stanowi, że dochodami publicznymi są: daniny publiczne, do których zalicza się podatki oraz inne świadczenia |

164 |pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek zaliczanych do |

165 |sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw. W ocenie sądu uiszczona przez skarżącego opłata nie nosi cech wyżej |

166 |zdefiniowanych świadczeń. Opłaty nie mogą zostać zaliczone do podatków, ani do Innych świadczeń pieniężnych i z tego względu opłatę za |

167 |wydanie dowodu osobistego nie można uznać za podatek ani daninę publiczną w rozumieniu art. 217 Konstytucji RP(por. wyrok Trybunału |

168 |Konstytucyjnego z 6 maja 2003 roku, P 21/01; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2005 roku, OSK 1131/04, LEX nr 189013).|

169 |W ocenie Sądu organ pobierając opłatę za dowód osobisty w wysokości 30 zł działał w ramach obowiązujących przepisów prawnych, które w |

170 |ocenie Sądu nie naruszały uregulowań ustawy zasadniczej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie- na podstawie art. |

171 |151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. |

172 |Pełnomocnik M. S. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na naruszeniu przepisów prawa |

173 |materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj: |

174 |- art. 2, art. 32, art. 92 ust. l i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. l ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r.|

175 |zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz ustawy o działalności gospodarczej (Dz.U. nr 183, |

176 |poz. 1522) w związku z art. 36a ust. l ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2006 r. nr |

177 |139, poz. 993 ze zm.) w związku z § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2000 r. w sprawie opłaty za wydanie dowodu |

178 |osobistego (Dz.U. 105, poz. 1110) |

179 |polegające na zastosowaniu niezgodnych z Konstytucją wskazanych powyżej przepisów ustawowych i wykonawczych jako podstawy |

180 |materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia; tym samym niesłusznie uznano za dopuszczalne pobranie kwoty 30 zł tytułem opłaty za wydanie |

181 |dowodu osobistego w związku z obowiązkiem jego wymiany, co jest skutkiem błędnej wykładni uregulowań ustawy zasadniczej. |

182 |Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i zasądzenie od organu kosztów postępowania |

183 |według norm przepisanych. |

184 |Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: |

185 |Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze |

186 |zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność |

187 |postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami |

188 |administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd |

189 |Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. |

190 |Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. |

191 |Zarzuty skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie stanowią powielenie skargi skierowanej do Sądu I instancji i były przedmiotem wnikliwej |

192 |oceny tego Sądu w zaskarżonym wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do podniesionych przez skarżącego zarzutów w sposób |

193 |szczegółowy, przytaczając bogate orzecznictwo zarówno Trybunału Konstytucyjnego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące |

194 |podstawowych zasad konstytucyjnych. Ze stanowiskiem Sądu I instancji należy się zgodzić. |

195 |Sąd w zaskarżonym wyroku dokonał w pełni prawidłowej wykładni art. 36a ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i |

196 |dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), który w dacie wydawania zaskarżonego aktu stanowił, że |

197 |dowód osobisty wydaje się po uiszczeniu należnej opłaty stanowiącej równowartość kosztów jego wydania. Obowiązek uiszczenia opłaty |

198 |został nałożony ustawą. W art. 36a ust. 3 powołana ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych przyznała Radzie Ministrów |

199 |delegację ustawową do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłaty za wydanie dowodu osobistego, trybu jej uiszczenia oraz |

200 |warunków i zakresu stosowania ulg i zwolnień od tej opłaty. W wykonaniu tej delegacji zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z 30|

201 |listopada 2000 r. w sprawie opłaty za wydanie dowodu osobistego (Dz. U. Nr 105, poz. 1110 ze zm.). § 1 tego rozporządzenia stanowi, |

202 |że za wydanie dowodu osobistego pobiera się opłatę w wysokości 30 zł. |

203 |Obowiązek uiszczenia opłaty został określony ustawą. Ustawa określiła szczegółowo zakres upoważnienia (art. 92 ust. 1 Konstytucji |

204 |Rzeczypospolitej Polskiej). Powołane rozporządzenie zostało wydane w granicach przyznanej delegacji, która obejmowała regulację |

205 |warunków i sposobu wnoszenia opłaty. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, |

206 |podstawą do ponoszenia opłat jest ustawa. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W |

207 |wyroku z 17 stycznia 2006 r. sygn. akt 6/04, Trybunał Konstytucyjny przyjął, że "opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do |

208 |podatku, z tym że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym. W literaturze przedmiotu (zob. B. Brzeziński, Prawo |

209 |podatkowe - zarys wykładu, Toruń 1995, s. 20) wskazano, że opłata, podobnie jak podatek, jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, |

210 |bezzwrotnym, przymusowym; cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem |

211 |nieodpłatnym), tzn. że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu |

212 |publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, |

213 |dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia |

214 |oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Oznacza to, że wartość |

215 |świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia je od podatków i innych danin publicznych. Opłaty |

216 |publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata |

217 |pobierana jest w wysokości usługi - może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie |

218 |wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi - nabywa cechy podatku. W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego podwyższenie opłaty |

219 |za wydanie karty pojazdu do wysokości 500 zł, niepozostające w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 |

220 |Konstytucji. Takie rozwiązanie oznacza uregulowanie przez organ wydający akt wykonawczy materii zastrzeżonej do regulacji ustawowej. |

221 |Opłata ta, w części wynikającej z jej podwyższenia stanowi bowiem nową daninę publiczną, co narusza postanowienia art. 217 Konstytucji,|

222 |zgodnie z którym tego rodzaju daniny mogą być nakładane tylko ustawą na co Trybunał Konstytucyjny wskazywał w swoim dotychczasowym |

223 |orzecznictwie (zob. w szczególności uzasadnienie wyroku z 9 września 2004 r., sygn. K 2/03, OTK ZU-A 2004, nr 8, poz. 83). Zaskarżony |

224 |przez Rzecznika Praw Obywatelskich § 1 ust. 1 rozporządzenia jest zatem niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata|

225 |stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym". |

226 |Takiego zarzutu co do wyznaczenia opłaty z tytułu wymiany (wydania) dowodu osobistego skutecznie postawić nie można. Wskazuje na to |

227 |wysokość opłaty, do uiszczenia której zobowiązany był skarżący. Opłata ta w kwocie 30 zł w pełni odpowiada równowartości kosztów |

228 |wydania nowego dowodu osobistego, a skarżący swoich twierdzeń dotyczących zawyżenia jej wysokości nie poparł żadnymi dowodami. |

229 |Obowiązek wymiany dowodów osobistych wydanych przed dniem 1 stycznia 2001 r. wprowadziła ustawa z dnia 12 września 2002 r. zmieniająca |

230 |ustawę o zmianie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz ustawy o działalności gospodarczej (Dz.U.02.183.1522), a |

231 |przepis zawierający ten obowiązek (art. 2 ust.2 tej ustawy) zaczął obowiązywać od 1 stycznia 2003 r. Obowiązek wymiany dowodu został |

232 |nałożony na wszystkich obywateli Rzeczypospolitej Polskiej i pozostaje w ich indywidualnym interesie z uwagi na fakt, że z dniem 31 |

233 |grudnia 2007 r. dotychczasowe dowody tracą ważność. |

234 |Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji przedstawionych w skardze, podnieść należy że wprawdzie wymiana |

235 |dowodów następuje w wykonaniu obowiązku nałożonego na obywateli przez Państwo, jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego |

236 |obowiązek ten mieści się w ramach ingerencji dopuszczalnej i zakreślonej ramami wyznaczonymi przez Konstytucję RP. Państwo jako suweren|

237 |jest bowiem uprawnione do nakładania na obywateli obowiązków uzasadnionych racjonalną potrzebą, przy czym warto mieć na uwadze fakt, że|

238 |opłata za wydanie dowodu osobistego stanowi jedynie równowartość kosztów jego wydania. Nie ulega przy tym wątpliwości, że na skutek |

239 |wstąpienia Polski do Unii Europejskiej powstała konieczność dostosowania prawa krajowego do prawa wspólnotowego, a co za tym idzie do |

240 |wycofania z obrotu aktów prawnych niezgodnych z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego. Aktualnie dowód osobisty jest dokumentem |

241 |stwierdzającym tożsamość osoby, poświadczającym obywatelstwo polskie oraz uprawniającym obywateli polskich do przekraczania granic |

242 |państw członkowskich Unii Europejskiej oraz państw nie będących stronami umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, których obywatele |

243 |mogą korzystać ze swobody przepływu osób na podstawie umów zawartych przez te państwa ze Wspólnotą Europejską i jej państwami |

244 |członkowskimi, uznając ten dokument za wystarczający do przekraczania ich granicy. Wobec faktu, że powyższe uprawnienia wynikają z |

245 |przynależności do Unii Europejskiej, dokument uprawniający do korzystania z tych przywilejów musi również pozostawać w zgodzie z |

246 |przepisami wspólnotowymi. |

247 |Dodać należy, że bez znaczenia dla rozpoznania niniejszej skargi pozostaje podnoszona przez skarżącego okoliczność dotycząca uchwalenia|

248 |nowelizacji ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, która z dniem 1 stycznia 2010 r. uchyliła przepis art. 36a tej ustawy. |

249 |Przedmiotem oceny Sądu jest bowiem wyrok Sądu I instancji z dnia 19 listopada 2008r. wydany na skutek skargi na czynność Prezydenta |

250 |Miasta Radomia z zakresu administracji publicznej z dnia [...] maja 2008r. Oceny legalności tej czynności dokonuje się biorąc pod uwagę|

251 |stan faktyczny i prawny z daty jej dokonania. |

252 |W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy - |

253 |Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. |