Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r., II OSK 509/20

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r., II OSK 509/20

Sentencja

1 Dnia 28 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 346/19 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na bezczynność [...] Konserwatora Zabytków [...] w przedmiocie wniosku z dnia 11 marca 2019 r. I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Wspólnoty Mieszkaniowej [...]na rzecz [...] Konserwatora Zabytków [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 346/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej na bezczynność [...] Konserwatora Zabytków [...] w przedmiocie wniosku z dnia 11 marca 2019 r. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

3 Pismem z dnia 2 lipca 2019 r. skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku o wydanie opinii dotyczącej prawidłowości robót przy zabytku, wnosząc o zobowiązanie ww. organu do załatwienia sprawy w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia wydania orzeczenia uwzględniającego skargę oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W skardze wskazano, że jeden ze członków Wspólnoty Mieszkaniowej podejmował działania zmierzające do likwidacji murku "podparatowego we wnęce pookiennej" znajdującej się w osi trzeciej od bramy wejściowej na dziedziniec, pomimo prowadzonych prac odtworzeniowych w ramach prowadzonego remontu konserwatorskiego. W związku z tym Wspólnota przyjęła, że uzasadnione jest przeprowadzenie przez ww. Konserwatora Zabytków kontroli merytorycznej i wydanie jednoznacznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zasadności i poprawności odtworzenia przedmiotowego murku pod względem konserwatorskim. W dniu 13 marca 2019 r. Wspólnota złożyła do ww. organu pismo z 11 marca 2019 r., w którym wniosła o wydanie opinii. Do dnia złożenia niniejszej skargi organ nie wydał wnioskowanej opinii, co w ocenie Wspólnoty wyczerpuje przesłankę do stwierdzenia bezczynności organu (por. wyrok NSA z 4 marca 2019 r., II OSK 3531/18; wyrok WSA w Poznaniu z 30 września 2018 r., II SAB/Po 53/18; wyrok WSA w Krakowie z 6 marca 2018 r., III SAB/Kr 68/17). Ponadto w dniu 24 maja 2019 r. (data wpływu) skarżąca Wspólnota wniosła ponaglenie na bezczynność ww. organu do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Tym samym zrealizowano jedyny wymóg formalny, wynikający z art. 53 § 2b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponaglenie do dnia złożenia niniejszej skargi nie zostało rozpoznane. Wobec powyższego, organ pozostaje w bezczynności, a niniejsza skarga zasługuje na uwzględnienie.

4 W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując, że pismo z 11 marca 2019 r. wpłynęło w trakcie postępowania dotyczącego przeprowadzonej kontroli i zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2019 r. nakazującej wskazywanemu członkowi Wspólnoty Mieszkaniowej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu w sposób opisany w pozwoleniu nr [...] z dnia [...] września 2004 r. Dlatego organ nie może wydać niezależnej opinii dotyczącej prawidłowości wykonanych robót, ze względu na stan sprawy w toku procedowania administracyjnego. Ponadto organ wskazał, że sama okoliczność złożenia do właściwego organu ponaglenia nie wyczerpuje środków zaskarżenia; a zatem przedmiotowa skarga na bezczynność organu jest przedwczesna (por. wyrok WSA w Łodzi z 23 sierpnia 2016 r., [II SAB/Łd 97/16]).

5 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 346/19, oddalając skargę, wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było powinności działania organu. Pismo z 11 marca 2019 r. kierowane do ww. organu dotyczyło wniosku o wydanie opinii w sprawie skucia murku podparapetowego oraz jego odtworzenia w ww. budynku. W ocenie Sądu, żaden przepis ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm.), jak też inne przepisy ustrojowe (przepisy regulujące między innymi zadania i kompetencje tego organu) nie nakazują mu wydawania opinii w przedmiocie prac budowlanych, zrealizowanych w obiektach budowlanych choćby były one zabytkowe. Tym samym złożenie żądania wydania w takiej sprawie opinii nie odniosło skutku wszczęcia sprawy administracyjnej, tj. sprawy powiązanej z powinnością działania organu administracji wieńczonego jednym z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 i 4a p.p.s.a. Skoro zaś brak sprawy administracyjnej, nie można mówić o bezczynności organu.

6 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

7 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że organ konserwatorski nie jest zobowiązany do wydawania opinii w przedmiocie prac budowlanych zrealizowanych na wewnętrznym dziedzińcu ww. budynku będącego zabytkiem, podczas gdy takie uprawnienie wynika ze wskazanego przepisu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co skutkowało błędnym uznaniem, że organ konserwatorski nie dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie.

8 Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

9 - art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez błędną wykładnię, polegającą na tym, że organ nie był zobowiązany do podjęcia czynności w ustawowym terminie, co skutkowało przyjęciem, że bezczynność organu nie podlegała zwalczaniu przez skargę do Sądu z uwagi na brak sprawy administracyjnej;

10 - art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie wyroku z pominięciem całości ustaleń faktycznych wynikających z akt sprawy i niewzięciu pod uwagę istotnych okoliczności sprawy, w szczególności faktu podejmowanych przez jednego z członków Wspólnoty czynności zmierzających do likwidacji przedmiotowego murku, a także w kontekście działań podejmowanych przez Wspólnotę zmierzających do odtworzenia wskazanego murku w formie historycznej, niezmienionej od XIX wieku, zgodnej z uzyskanymi pozwoleniami konserwatorskimi;

11 - art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. polegające na oddaleniu – zamiast uwzględnieniu skargi – na bezczynność organu, co skutkowało podważeniem zaufania do władzy publicznej, jak też poprzez niezastosowaniu w tej sytuacji wszystkich przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa przez organ niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy.

12 W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

13 Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

14 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

15 Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

16 Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

17 Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

18 Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej.

19 Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej z art. 38 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie wynika aby w ramach czynności kontrolnych organ konserwatorski obowiązany był wydać opinię w sprawie skucia ww. murku oraz prawidłowości jego odtworzenia. Zgodnie z treścią ww. przepisu przy wykonywaniu kontroli wojewódzki konserwator zabytków lub osoby, o których mowa w ust. 1, są uprawnione do: - oceny stanu zachowania, warunków przechowywania i zabezpieczenia zabytków wpisanych do rejestru, a także zabytków znajdujących się w muzeach, bibliotekach oraz w zbiorach lub zasobach innych państwowych jednostek organizacyjnych i jednostek samorządu terytorialnego, w terminie uzgodnionym z ich właścicielem lub posiadaczem; - sprawdzania zgodności wszelkich działań podejmowanych przy zabytkach wpisanych do rejestru oraz prowadzonych badań archeologicznych z zakresem lub warunkami określonymi w pozwoleniu i zatwierdzoną dokumentacją. Ponadto niezależnie od zakresu kontroli, organ konserwatorski, w związku z dokonanymi ustaleniami, uprawniony jest do wydania zaleceń pokontrolnych usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (art. 40 ust. 1 ww. ustawy) bądź wydania decyzji (art. 40 ust. 2 ww. ustawy), w tym m.in. nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu (art. 45 ust. 1 ww. ustawy). W związku z kontrolą zabytku właściwy organ nie załatwia zatem sprawy opinią, lecz ww. działaniami wynikającymi z art. 40 ust. 1 i 2 ww. ustawy. A zatem w skardze kasacyjnej nie wykazano aby obowiązujące przepisy wymagały od organu konserwatorskiego wydania opinii w sprawie stanu zabytku w takim zakresie w jakim żądała skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa. Wobec tego należy uznać, że w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, zgodnie z którą "żaden przepis ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak też inne przepisy ustrojowe (przepisy regulujące między innymi zadania i kompetencje tego organu) nie nakazują mu wydawania opinii w przedmiocie prac budowlanych, zrealizowanych w obiektach budowlanych choćby były one zabytkowe". Taka zaś ocena uprawniała Sąd I instancji w okolicznościach przedmiotowej sprawy do stwierdzenia, że "złożenie żądania wydania w takiej sprawie opinii nie odniosło skutku wszczęcia sprawy administracyjnej, tj. sprawy powiązanej z powinnością działania organu administracji wieńczonego jednym z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 i 4a p.p.s.a. Skoro zaś brak sprawy administracyjnej, nie można mówić o bezczynności organu". W uzupełnieniu tego stanowiska należy wskazać, że w niniejszej sprawie ów brak wszczęcia odrębnego postępowania wynikał przede wszystkim z tego, że jeszcze przed złożeniem wniosku z 11 marca 2019 r. organ konserwatorski prowadził już postępowanie w sprawie ww. zabytku. Wynika z tego, że przedmiotowy wniosek należało uznać jako złożony w toku toczącego się postępowania konserwatorskiego, w konsekwencji którego po przeprowadzonej kontroli została wydana decyzja z dnia [...] maja 2019 r. nakazująca wskazywanemu w sprawie członkowi Wspólnoty Mieszkaniowej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu w sposób opisany w pozwoleniu nr [...] z dnia [...] września 2004 r. Trudno w takiej sytuacji w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zarzucić organowi konserwatorskiemu bezczynność skoro prowadził postępowanie, które zakończyło się wydaniem decyzji, a przepisy prawa nie przyznają w trakcie takiej procedury wydania dodatkowo opinii organu. A zatem nie zawsze oczekiwania określonych podmiotów co do zakresu postępowania administracyjnego muszą znajdować odzwierciedlenie w obowiązujących przepisach prawa. Jeżeli prawo nie przewiduje określonego działania organu, brak jest podstaw do skutecznego zarzucenia organowi bezczynności, ale w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Co prawda, organ administracyjny w ramach obowiązujących zasad postępowania administracyjnego (np. wynikająca z art. 8 K.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa) powinien udzielić odpowiedzi na dane pismo strony postępowania; jednak w okolicznościach tej sprawy ocena w tym zakresie mogłaby być rozpatrywana w ramach oceny legalności postępowania konserwatorskiego zakończonego ww. decyzją, co aktualnie nie jest przedmiotem oceny Sądów Administracyjnych. Dlatego pominięcie przy ocenie merytorycznej przez Sąd I instancji działań jakie podejmował jeden z członków Wspólnoty Mieszkaniowej, jako uchybienie procesowe (wskazywane w skardze kasacyjnej naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. W konsekwencji w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie legalności zastosowania przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi Wspólnoty Mieszkaniowej na bezczynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 38 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; art. 133 § 1 p.p.s.a.; art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. należało uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

20 Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.