Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2021 r., II OSK 497/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2021 r., II OSK 497/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. F., J. S., M. H., T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 225/20 w sprawie ze skargi K. F., J. S, M. H., T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) grudnia 2019 r., nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K. F., J. S., M. H, T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) grudnia 2019 r., nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy terenu.

3 Wyrok został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

4 Prezydent Miasta (...) (dalej także jako: Prezydent) decyzją z dnia (...) października 2019 r., nr (...), działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i ust. 5, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945; obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej: "u.p.z.p."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a."), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164 poz. 1589) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588, dalej: "Rozporządzenie"), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla M. H. i K. F. (dalej: "skarżące") dla inwestycji pod nazwą: "Budowa 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami, na p. nr: (...),(...),(...),(...),(...),(...) przy ul. N. (...) w (...)". W uzasadnieniu wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązuje dla obszaru pomiędzy ulicami: M., Z., N., K., ks. K., S., B., K. H. i B. B. w (...) z wyłączeniem wnioskowanych działek, dla których o ustalenie warunków zabudowy wystąpiły skarżące. W konsekwencji nie obowiązuje tam plan miejscowy z uwagi na bliskie sąsiedztwo cmentarza parafialnego, gdyż strefa ochrony sanitarnej (50 m) objęła prawie cały teren działek, co wyklucza możliwość lokalizacji zabudowań mieszkalnych.

5 Skarżące złożyły odwołanie od powyższej decyzji, wskazując przy tym, że przedmiotowe nieruchomości odziedziczyły wraz z T. D. oraz J. S. po rodzicach. Działki były zabudowane budynkami, które uległy spaleniu. Aktualnie pozostały na nich jedynie fundamenty budynków. Nie zgodziły się z tym, że tereny ich działek zostały wyłączone z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako strefa sanitarna cmentarza i mają charakter usługowy. W dzieciństwie mieszkały w domu rodzinnym położonym nieopodal cmentarza przy ul. N. i tam się wychowywały, tam też piły wodę ze studni i nikt nie chorował z powodu bliskiej od niego odległości. Zarzucając decyzji naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. akcentowały, że cmentarz powstał przed 1959 r. i do dziś w okolicy cmentarza w odległości mniejszej niż 50 m istnieje zabudowa mieszkaniowa i usługowa (szkoła, przedszkole, sklepy spożywcze).

6 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) decyzją z dnia (...) grudnia 2019 r., nr (...) utrzymało w mocy decyzję organu

7 I instancji. W ocenie organu odwoławczego, w tej sprawie nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 5 u.p.z.p., albowiem nieruchomość znajduje się w pobliżu cmentarza. Z tego powodu wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu byłoby sprzeczne z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia (...) sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarz (Dz. U. nr 52 poz. 315, dalej: "rozporządzenie z 1959 r."). Działki wymienione we wniosku nie są zabudowane, jednakże decyzje w sprawach warunków zabudowy nie są wydawane w oparciu o precedens lub wcześniej wydane decyzje dla działek sąsiednich, lecz wyłącznie na podstawie i w granicach przepisów prawa.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, rozpoznając skargę na powyższą decyzję, poparł argumentację organów obu instancji, podając, że obiektywną przesłanką wydania decyzji odmownej jest brak spełnienia wymogu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., czyli zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi. Jako przepis odrębny wskazano § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. Zgodnie z tym przepisem odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić, co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Wskazał, że dokonując wykładni tego przepisu, należy mieć na uwadze nie tylko wykładnię gramatyczną, ale również wykładnię celowościową.

9 Powołując się na orzecznictwo NSA, Sąd I instancji podał, że celem tego przepisu jest zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego osób mieszkających w pobliżu cmentarzy. Dalej Sąd wywiódł, że regulacja z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. jest skutkiem dążenia do wykluczenia szkodliwego pod względem sanitarnym oddziaływania na otoczenie, o czym mowa w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia. Inny sposób rozumienia § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. sprzeczny z normą kompetencyjną zawartą w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o cmentarzach, która wprost nakazuje określić szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych (por. wyrok NSA z dnia (...) czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2452/15, CBOS).

10 Sąd skonkludował, że skoro organ I instancji stwierdził, że działki skarżących znajdują się w odległości mniejszej, niż wymagane 50 metrów od istniejącego cmentarza, to zobowiązany był wydać decyzję odmowną.

11 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły K. F., M. H., T. D. i J. S., zarzucając:

12 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na nie odniesieniu się do zarzutu skarżących co do tego, czy że cmentarz położony na północ od działki skarżących już istniał w dacie wejścia w życie rozporządzenia z 1959 r.;

13 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to błędną wykładnię § 7 w zw. z § 3 ust 1 rozporządzenia z 1959 r. polegającą na przyjęciu, że przepisy rozporządzenia z 1959 r. należy stosować również do cmentarzy istniejących w dacie jego wejścia w życie, skutkujące błędnym zastosowanie § 3 ust. 1 rozporządzenia;

14 3. błędne zastosowanie § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. mimo jego sprzeczności z przepisem art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz z przepisem art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, oraz, w ustalonym stanie faktycznym, przepisem art. 31 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

15 W związku z powyższym skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji obu instancji; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji organu odwoławczego; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku. Ponadto wniosły o zasądzenie kosztów postępowania.

16 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

17 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę

18 w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

19 Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni § 3 i § 7 rozporządzenia z 1959 r.

20 Rozporządzenie z 1959 r. nie znajduje zastosowania do cmentarzy już istniejących w dacie wejścia w życie, jeżeli jego zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z cmentarza.

21 Niewątpliwie rozporządzenie z 1959 r. objęło wszystkie istniejące i powstające cmentarze. Jednakże mogło nie być stosowane w odniesieniu do cmentarzy już istniejących w dacie wejścia w życie tego aktu, o ile ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza (pierwsza przesłanka) i nie sprzeciwił się temu właściwy powiatowy inspektor sanitarny (druga przesłanka). Z tego względu cmentarz sąsiadujący z nieruchomością skarżących mógł nie podlegać jego rygorom (na mocy § 7 rozporządzenia z 1959 r.). Jednakże przepisy te jak najbardziej znajdują zastosowanie do decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wydanej po dniu wejścia w życie Rozporządzenia z 1959 r. Rozporządzenie nie przewiduje odstąpienia od stosowania w odniesieniu do nowej zabudowy. Należy przy tym podkreślić, że zastosowanie przepisów rozporządzenia nie czyni niemożliwym korzystanie z już istniejącego cmentarza, a taka jest przesłanka odstąpienia od stosowania rozporządzenia z 1959 r. Literalne brzmienie tego przepisu nie budzi wątpliwości.

22 W związku z powyższym zarzut wyrażony w punkcie pierwszym skargi kasacyjnej nie może odnieść skutku. Okoliczność w nim wskazana nie ma istotnego znaczenia dla oceny sprawy, stąd nie była przedmiotem rozważań Sądu I instancji. Należy także zauważyć, że kwestia ta w istocie nie była podnoszona w skardze. Skarżące wskazywały jedynie na zasadność ustalenia daty powstania sąsiedniej zabudowy.

23 Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje, że na spornym obszarze przed wejściem w życie rozporządzenia z 1959 r. mogła być zlokalizowana zabudowa mieszkaniowa i cmentarz. Nowopowstająca zabudowa nie podlega jednak wyłączeniu z przepisów sanitarnych tylko z tego względu, że odtwarza poprzednio istniejący stan faktyczny – który nie mógłby zostać zrealizowany na podstawie aktualnych przepisów.

24 Należy podzielić pogląd wyrażony już przez NSA, że zakres regulacji § 3 rozporządzenia z 1959 r. dotyczy również lokalizowania zabudowy w sąsiedztwie cmentarzy (por. m. in. wyrok z dnia (...) kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1827/19). Istotą wprowadzenia tych przepisów było zagwarantowanie zachowania odpowiednich odległości od projektowanych cmentarzy – dla nowopowstających cmentarzy i dla zabudowy projektowanej w pobliżu istniejących cmentarzy.

25 Taki cel został określony przez ustawodawcę w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy

26 z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1473, dalej jako: ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych), z którego wynika, że w rozporządzeniu określa się m.in. szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych. Odmienna interpretacja przepisów byłaby sprzeczna z normą kompetencyjną.

27 Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że przepisy rozporządzenia z 1959 r. w określonych warunkach pozwalały na dalsze funkcjonowanie już istniejącego cmentarza, który nie spełniał wymagań w nim wyrażonych. Jednakże późniejsze postępowania dotyczące tak samego cmentarza jak i zabudowy znajdującej się w jego pobliżu podlegają rygorom sanitarnym. Zabudowa mieszkaniowa powstająca w pobliżu cmentarza powinna spełniać wymogi określone w § 3 rozporządzenia z 1959 r.

28 Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia Konstytucji RP. Ograniczenie właścicielek w zakresie zagospodarowania nieruchomości znajduje uzasadnienie w przepisach prawa. Prawo własności nie ma charakteru bezwzględnego. Istnienie pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów – w szczególności terenów mieszkalnych – przewiduje art. 5 ustawy o cmentarzach chowaniu zmarłych. Należy przy tym mieć na uwadze, że sporne przepisy dotyczą bezpieczeństwa sanitarnego, służą zatem ochronie życia i zdrowia ludzkiego.

29 Końcowo należy zauważyć, że o utrwalonej praktyce można mówić wówczas, gdy jest ona akceptowana przez sądy, jako zgodna z prawem. Podnoszona przez skarżące kasacyjnie argumentacja opierająca się na dotychczasowej praktyce organów nie znajduje poparcia w orzecznictwie. Nie można także tracić z pola widzenia, że skarżące w postępowaniu przed Sądem I instancji powołały wyłącznie jedną decyzję z 2006 r.

30 Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.