Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2010 r., II OSK 470/09

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2010 r., II OSK 470/09

Sentencja

1 Dnia 3 marca 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.G. i J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2008 roku sygn. akt II SA/Kr 655/07 w sprawie ze skargi B.G. i J.G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2007 roku nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 października 2008 r. oddalił skargę B.G. i J.G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2007 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania.

3 W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. Wójt Gminy Tarnów – działając z upoważnienia Starosty Powiatu Tarnowskiego – zmienił decyzję Starosty Powiatu Tarnowskiego z dnia [...] sierpnia 2000 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przydomowym krytym basenem, przyłączami i wewnętrznymi instalacjami, wydaną dla M.K., zlokalizowanego na działce nr [...] w W. ten sposób, że zatwierdził projekt budowlany zamienny w miejsce zatwierdzonego powyższą decyzją projektu budowlanego. Zmianie uległa też lokalizacja budynku na działce.

4 Postanowieniem z dnia [...] maja 2001 r. Wójt Gminy Tarnów wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej opisaną wyżej decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. z powodu pominięcia w tym postępowaniu osób uznanych za strony.

5 Po rozpoznaniu sprawy Starosta Powiatu Tarnowskiego decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2001 r. W wyniku odwołania złożonego przez B. i J.G. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] września 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

6 W dniu [...] grudnia 2006 r. Starosta Powiatu Tarnowskiego wydał decyzję, w której stwierdził, że decyzja Wójta Gminy Tarnów z dnia [...] kwietnia 2001 r. – zmieniająca decyzję Starosty Powiatu Tarnowskiego z dnia [...] sierpnia 2000 r. została wydana z naruszeniem prawa oraz odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji z przyczyn określonych w art. 146 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

7 W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że powodem zmiany pierwotnego pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego była zmiana lokalizacji budynku na działce nr [...] i usytuowanie go w granicy działek nr [...] i [...] oraz przesunięcie o 5 m w kierunku północnym. Zlokalizowanie w granicy działki spowodowało przybliżenie się do istniejącej służebności na działce nr [...]. Status strony w tym postępowaniu przysługiwał właścicielom działek sąsiadujących z działką nr [...] oraz właścicielom działek, którzy posiadali służebność przechodu, przejazdu i przegonu południowym i wschodnim krańcem działki nr [...]. Jako strony postępowania zostali uznani właściciele działki nr [...] tj. S. i K. oraz działki nr [...] tj. B. i E.D. Za strony nie zostali natomiast uznani właściciele działek sąsiadujących tj. działki nr [...], [...] i [...] oraz właściciele działek, którzy posiadali prawo służebności przez działkę nr [...]. Ponieważ bez własnej winy nie brali oni udziału w tym postępowaniu, w którym występować powinni, organ I instancji stwierdził, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

8 Ponadto przedmiotowa zmiana pozwolenia na budowę z dnia 19 kwietnia 2001 r. została wydana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której termin ważności został określony do dnia 10 lutego 2001 r. Wniosek o zmianę pozwolenia na budowę został złożony przez inwestora w dniu 10 kwietnia 2001 r., a więc w okresie gdy decyzja ustalająca warunki zabudowy straciła swoją ważność. W ten sposób naruszony został art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego.

9 Powyższe rozważania doprowadziły organ I instancji do wniosku, że decyzja Wójta Gminy Tarnów z dnia [...] kwietnia 2001 r. wydana została z naruszeniem prawa. Jednocześnie wskazano, że decyzja Wójta Gminy Tarnów z dnia [...] kwietnia 2001 r. została doręczona pełnomocnikowi M.B. w dniu [...] kwietnia 2001 r., natomiast E. i B.D. oraz M. i E.K. otrzymali ją w dniu 27 kwietnia 2001 r. Przedmiotowa decyzja wpłynęła do Starostwa Powiatowego w Tarnowie w dniu 8 maja 2001 r., a do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 9 maja 2001 r. Tak więc okres pięciu lat, o którym mowa w art. 146 § 1, i czasie którego można było uchylić wydaną decyzję, upłynął w dniu 9 maja 2006 r.

10 Od powyższej decyzji odwołali się B. i J.G., zarzucając jej rażące naruszenie art. 146 § 1 k.p.a. i domagając się jej uchylenia przez organ II instancji. Wskazali, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2001 r. nie ma waloru ostateczności, bowiem nie została doręczona wszystkim stronom postępowania, w tym B. i J.G. oraz S.N. Pominięcie tych osób w postępowaniu stanowi rażące naruszenie prawa i jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący powołali się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 sierpnia 2006 r., wydany po rozpatrzeniu skargi A.N., gdzie wskazano, iż ta osoba, podobnie jak i inne osoby, posiada przymiot strony postępowania. Skarżący wskazali również, że postępowanie w sprawie wznowienia było zawieszone od dnia 9 czerwca 2003 r., co powoduje zawieszenie biegu wszelkich terminów określonych w k.p.a., w tym również terminu, o którym mowa w art. 146 k.p.a. Ponadto w odwołaniu wskazano, że Wojewoda Małopolski wydając decyzję z dnia 6 września 2006 r. "nie zauważył z urzędu", że upłynął okres 5 lat, o którym mowa w art. 146 k.p.a.

11 Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

12 Ustosunkowując się do kwestii podnoszonej w odwołaniu dotyczącej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 sierpnia 2006 r. organ odwoławczy wyjaśnił, że wyrok ten dotyczył skargi z wniosku A.N., natomiast przedmiotem rozpatrywania jest sprawa odwołania B. i J.G..

13 Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. i J.G. zarzucając jej naruszenie art. 103 k.p.a. w ten sposób, że przy obliczaniu terminu określonego w art. 146 k.p.a. wliczono okres zawieszenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania od dnia 9 czerwca 2003 r. do dnia 29 lutego 2005 r. pomimo, że regulacja określona w art. 103 k.p.a. powoduje wstrzymanie biegów terminów przewidzianych w tym kodeksie, nie wyłączając określonych w art. 146 § 1 k.p.a. Zarzucono także naruszenie art. 140 w związku z art. 107, art. 7, art. 8, i 12 k.p.a., w ten sposób, że odwołanie B. i J.G. nie zostało rozpatrzone wnikliwie, a w szczególności nie ustosunkowano się i nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący wszystkich zarzutów z tego odwołania.

14 Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko zaprezentowane w decyzjach organów administracji. Wskazał, że nie można zgodzić się ze skarżącymi, iż zawieszenie postępowania powoduje zgodnie z art. 103 k.p.a. wstrzymanie terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Termin uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. ma charakter materialny. Wstrzymanie biegu terminów na okres zawieszenia postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 103 k.p.a., podobnie jak możliwość przywrócenia uchybionego terminu, dotyczy wyłącznie terminów o charakterze procesowym i nie obejmuje terminu ustanowionego w art. 146 § 1 k.p.a.

15 Przepis art. 146 § 1 k.p.a. zawiera bezwzględny zakaz orzekania o uchyleniu decyzji we wznowionym postępowaniu, jeżeli od dnia jej doręczenia ostatniej ze stron upłynęło 5 lat. Z tego względu brak odniesienia się do pozostałych zarzutów wskazanych w odwołaniu nie może powodować uwzględnienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nadto, że przez doręczenie decyzji należy rozumieć doręczenie stronom postępowania, które podlega wznowieniu.

16 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. i J.G., zarzucając naruszenie następujących przepisów postępowania:

17 1) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne przyjęcie stanu faktycznego sprawy;

18 2) art. 151 w związku z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych co spowodowało wadliwe wykonanie funkcji kontrolnych decyzji Wojewody Małopolskiego oraz poprzedzających ją decyzji organów administracji publicznej;

19 3) nieprawidłową wykładnię art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz w związku z art. 146 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. w tym przypadku 5-letni okres tzw. przedawnienia – ulega sanacji i nie może stanowić zarzutu naruszenia prawa;

20 4) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 184 Konstytucji RP poprzez ograniczenie rozstrzygnięcia wyłącznie do kwestii przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. i zaniechanie rozpatrzenia naruszenia prawa w postępowaniu przed organami administracyjnymi.

21 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

22 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

23 Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają jej podstawy wskazane zgodnie z art. 174 p.p.s.a. Oznacza to, iż NSA bada, czy w postępowaniu przed Sądem I instancji rzeczywiście doszło do naruszenia przepisów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Jednocześnie Sąd ten nie może samodzielnie ustalać naruszeń w postępowaniu pierwszoinstancyjnym innych przepisów niewskazanych w zarzutach sformułowanych w skardze kasacyjnej.

24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ustalił, iż w prowadzonym w latach 2000 i 2001 postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia prawa, przede wszystkim przez pominięcie udziału w nim osób uznanych za strony. Było to podstawą do wznowienia tego postępowania zakończonego wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M.K. pozwolenia na budowę. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że wobec upływu okresu 5 lat od dnia doręczenia tej decyzji stronom postępowania uchylenie jej, zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a., nie może już nastąpić. Skarga kasacyjna nie podważa zasadności tych ustaleń i nie wskazuje na naruszenie odpowiednich przepisów w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zarzuty tej skargi, rozwinięte w jej uzasadnieniu, sprowadzają się do tego, iż Sąd I instancji po stwierdzeniu negatywnej przesłanki do uchylenia decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu, wymienionej w art. 146 § 1 k.p.a., zaniechał dokonania kontroli postępowania ukończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący podnieśli przy tym, iż WSA w Krakowie nie wziął pod uwagę, że nie brali oni udziału, bez własnej winy, jako strony postępowania w postępowaniu dotyczącym ich nieruchomości, "co oznacza, że nie rozważono ich słusznego interesu jako obywateli we wznowionym postępowaniu, a tym samym została naruszona zasada określona w art. 7 k.p.a."

25 Tak sformułowany zarzut jest całkowicie nieuzasadniony. Fakt braku udziału osób uznanych za strony postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę został pozytywnie stwierdzony w rozpoznawanym obecnie postępowaniu i stał się podstawą (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) do jego wznowienia. Jednocześnie jednak organy uznały, że wobec upływu okresu pięcioletniego od doręczenia stronom biorącym udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę wydanej wówczas decyzji przepis art. 146 § 1 k.p.a. nie pozwala na jej uchylenie. W takiej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie musiał ustalać istnienia innych jeszcze wad udzielonego pozwolenia na budowę, bowiem bez względu na to, czy one rzeczywiście zaistniały i jaki był ich rodzaj upływ wskazanego terminu stanowił przeszkodę do uchylenia wydanej wówczas decyzji. W takiej sytuacji za nieuzasadnione należy uznać zarzuty, że Sąd I instancji nie dokonał lub dokonał wadliwie kontroli decyzji wydanej we wznowionym postępowania. Skarga kasacyjna zarzucając naruszenie wymienionych w jej podstawie przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne nie wykazała żadnego naruszenia tych przepisów. W szczególności nie wykazała ona, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia ustawowych wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez wskazanie które ustalenia zostały przez Sąd przyjęte, a które nie. Niesłuszny jest też zarzut nieprawidłowej wykładni art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. "poprzez przyjęcie stanowiska, iż naruszenie innych przepisów postępowania, a które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, to jest w tym wypadku 5-letni okres tzw. przedawnienia – ulega sanacji i nie może stanowić zarzutu naruszenia prawa". Zarzut ten, w świetle dokonanych wyżej stwierdzeń, nie ma żadnego uzasadnienia.

26 W tej sytuacji skarga kasacyjna małżonków G., jako nieposiadająca uzasadnionych zarzutów, podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).