Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2020 r., II OSK 422/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2020 r., II OSK 422/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 629/17 w sprawie ze skargi D. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 3 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 629/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. N. na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę hotelu z salą bankietową w miejscowości M. na działkach nr [...], obręb

3 M., oddalił skargę.

4 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła D. N., zaskarżając

5 go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

6 Skargę kasacyjną, zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., oparto na podstawach:

7 1. naruszenia prawa materialnego, w szczególności na naruszeniu przepisu § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

8 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2015 r., Nr 1422) poprzez pominięcie istniejącego

9 stanu faktycznego i w konsekwencji wadliwe przyjęcie za organami

10 administracji publicznej obu instancji, że odległość projektowanego budynku od granicy lasu nie spełnia kryterium odległości minimalnej, że odległość od budynku do granicy lasu powinna być mierzona do granicy działki nr [...],

11 i że granica działki nr [...] jest jednocześnie granicą lasu;

12 2. naruszeniu prawa procesowego, które to uchybienie mogło mieć wpływ

13 na wynik sprawy, w szczególności art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie w przeważającej części przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie własnych wskazań co do dalszego postępowania organów, zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie

14 z 25 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/ Ol 61/16, w szczególności w odniesieniu

15 do zbadania charakteru przepisu techniczno-budowlanego, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowania nieruchomości, na której ma być zrealizowany obiekt budowlany, stanu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich oraz oceny możliwości zastosowania rozwiązań technicznych ustalonych przez organ Państwowej Straży Pożarnej jako wyłącznie

16 uprawniony do dokonywania oceny w zakresie ochrony przeciwpożarowej.

17 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że organy nie zastosowały

18 się do wskazań sądu wojewódzkiego, zawartych w zapadłym wcześniej w sprawie wyroku, a przede wszystkim nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego sprawy.

19 Zdaniem skarżącej, wobec oddalenia jej skargi, aktualne pozostają zarzuty w niej przedstawione, a odnoszące się do naruszenia § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia. W ocenie skarżącej kasacyjnie przepis ten nie ma zastosowania w sprawie, a więc wydana na jego podstawie odmowa udzielenia pozwolenia na budowę była

20 niezasadna. Skarżąca kasacyjnie krytycznie odniosła się także do sposobu ustalenia położenia projektowanej inwestycji względem granicy lasu, podkreślając, że w toku postępowania administracyjnego dołączyła do akt stosowne szkice, wskazujące na ich wzajemne usytuowanie.

21 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

22 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

23 Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło

24 mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

25 Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca

26 ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

27 Zarzuty skargi kasacyjnej oparto o obie podstawy z art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero gdy postawiony zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego zostanie uznany za nieusprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny może przystąpić do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny.

28 Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez sąd wojewódzki art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone

29 w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Co do zasady naruszenie ww. przepisu może mieć miejsce w sytuacji, gdy organ administracji publicznej w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, a następnie sądy, nie zastosują się do oceny prawnej i wskazań zawartych w poprzedzającym rozstrzygnięcie wyroku sądu administracyjnego.

30 W niniejszej sprawie, w poprzednim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 61/16, wskazano, że postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności

31 sprawy. Skoro w ocenie organów planowane usytuowanie obiektu jest niezgodnie z § 271 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., to stosownie do art. 9 Prawa budowlanego, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji,

32 przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien dokonać szczegółowych ustaleń faktycznych i prawnych oraz wyjaśnić, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" na gruncie danego stanu faktycznego. Jak stwierdził sąd wojewódzki, orzekający w niniejszej sprawie, ocena legalności wydanej w sprawie decyzji doprowadziła do wniosku, że organy w sposób prawidłowy zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w ww. wyroku sądu. Ustalenia te podziela także Naczelny Sąd Administracyjny.

33 Zgodnie z zaleceniami wskazanego wyżej wyroku, Starosta L. wystąpił do Ministra Infrastruktury i Budownictwa o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Pismem z [...] września 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił Staroście L. upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych. Dlatego postanowieniem z [...] października 2016 r. Starosta L. odmówił udzielenia zgody na odstępstwo i na podstawie art. 35 ust. 3 pr.bud. zobowiązał postanowieniem skarżącą do usytuowania projektowanego budynku zgodnie z § 271 ust. 8 w zw.

34 z § 271 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

35 Z wnioskiem o udzielenie zgody na odstępstwo wystąpiła także skarżąca, w związku z czym [...] grudnia 2016 r. organ po raz drugi zwrócił się do Ministra Infrastruktury i Budownictwa o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Minister Infrastruktury i Budownictwa po raz

36 kolejny odmówił Staroście L. upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych. Wobec tego, [...] kwietnia 2017 r. postanowieniem organ pierwszej instancji odmówił udzielenia zgody na odstępstwo. Skarżąca w wymaganym terminie nie wypełniła obowiązków nałożonych w trybie

37 art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

38 W odniesieniu do zarzutu naruszenia § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stwierdzić należy, że jest on również nieuzasadniony.

39 Na podstawie ww. przepisu określa się najmniejszą odległość budynków ZL,

40 PM, IN od granicy lasu rozumianego jako grunt leśny (Ls) określony na mapie ewidencyjnej lub teren przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako leśny, jako odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL

41 z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień.

42 Jak prawidłowo ustaliły organy administracji, realizacja planowanej inwestycji, polegającej na budowie hotelu z salą bankietową, ma nastąpić na działkach nr [...], obr. M. Działki te od strony południowej graniczą z działką nr [...], oznaczoną na mapie jako tereny leśne. Projektowany budynek został usytuowany w odległości od 4,10 m do 7 m od granicy lasu. Stosownie do § 271 ust. 8 rozporządzenia najmniejsza odległość takiego budynku, jak planowany przez

43 skarżącą, od granicy lasu powinna odpowiadać odległości ścian tego budynku od

44 ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Po zwiększeniu wymaganej według tabeli odległości 8 m o 50%, jak nakazuje § 271 ust. 2 ww. rozporządzenia, odległość ta nie może być mniejsza niż 12 m.

45 Jednocześnie należy zgodzić się ze stanowiskiem sądu wojewódzkiego,

46 zgodnie z którym w powołanym rozporządzeniu posłużono się pojęciem lasu w znaczeniu prawnym, wynikającym z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 788), gdyż takie znaczenie odpowiada celowi przywołanego terenu, jakim jest ochrona zasobów leśnych. Grunt jest lasem w znaczeniu prawa administracyjnego, na podstawie ww. przepisu, kiedy spełnione jest nie tylko kryterium przyrodnicze (pokrycie roślinnością leśną lub przejściowo jej pozbawiony) i kryterium przestrzenne (zwarta powierzchnia co najmniej 010 ha), lecz także kryterium przeznaczenia – do produkcji leśnej (lit. a pkt 1 art. 3) bądź jednej z pozostałych przesłanek z lit. b (grunt stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego) czy lit. c (grunt wpisany do rejestru zabytków). Fakt, że działka pozbawiona jest drzew, nie oznacza, że teren całej tej działki ewidencyjnej nie stanowi lasu w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach. Nie ma więc racji skarżąca kasacyjnie twierdząc, że organy oraz sąd wojewódzki wadliwie przyjęły, że granicą lasu

47 w niniejszej sprawie jest granica działki nr [...].

48 Na marginesie dodać należy, że dokonując ponownej analizy złożonego

49 wniosku stwierdzono, że skarżąca w dniu [...] czerwca 2013 r. uzyskała decyzję o warunkach zabudowy, w której wskazano, że "najmniejsza odległość budynku z przykryciem dachu nierozprzestrzeniającym ognia wynosi 12 m od granicy lasu zlokalizowanego na sąsiedniej działce [...]". W dniu [...] lutego 2014 r. Wójt Gminy L. zmienił powyższy zapis w ww. decyzji na zapis o treści: "obiekty i ich lokalizacja winny spełniać wymogi zawarte w rozporządzeniu Ministra

50 Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Wprowadzona korekta, jak słusznie zauważył organ architektoniczno-budowlany, merytorycznie nie zmieniła pierwotnego zapisu dotyczącego wymaganej odległości projektowanego budynku od granicy lasu.

51 Skoro więc ustalone w sprawie odległości projektowanej inwestycji od granicy lasu nie spełniały zarówno wymogów decyzji o warunkach zabudowy (która w zakresie odległości inwestycji od granicy lasu odsyłała do wymogów ww. rozporządzenia), jak

52 i § 271 rozporządzenia, jedyną możliwością, by inwestycja ta mogła powstać, było skorzystanie z dyspozycji art. 9 Prawa budowlanego.

53 Na podstawie art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7, przy czym odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 – ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także

54 stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo (art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego).

55 W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przywołany przepis stanowi regulację szczególną, umożliwiającą organom architektoniczno-budowlanym na dopuszczenie do zrealizowania obiektu budowlanego, mimo

56 uchybienia wymogom określonym dla wszystkich obiektów tego rodzaju co projektowany, jedynie w sytuacjach wyjątkowych. Ocena, czy w danej sytuacji

57 zachodzą takie przypadki należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej, który ma obowiązek rozważyć okoliczności, mające wpływ na rozstrzygnięcie, takie

58 jak: treść przepisu techniczno-budowlanego, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowanie nieruchomości, na której ma być realizowany obiekt budowlany, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ocenę proponowanych rozwiązań w świetle zasad wiedzy technicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1835/16, LEX nr 2513893).

59 Wobec tego, celem tej regulacji jest umożliwienie modyfikacji szczegółowych i bezwzględnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych w wyjątkowych stanach faktycznych, w których nie jest możliwe zastosowanie się do nich, z uwagi na różnego rodzaju okoliczności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11

60 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1353/17, LEX nr 2656484). Istotne przy tym jest to,

61 że dopiero po uzyskaniu upoważnienia od właściwego ministra, organ

62 architektoniczno-budowlany wydaje zgodę na wnioskowane odstępstwo (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1683/04, publ. www.nsa.gov.pl).

63 Jak wskazano wyżej, Minister Infrastruktury i Budownictwa, dwukrotnie,

64 odmówił Staroście L. udzielenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych.

65 Zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ww. ustawy, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. A contrario, jeśli wnioskodawca nie spełni choćby jednego z warunków wymienionych w art. 35 ust. 1 oraz 32 ust. 4 Prawa budowlanego, organ ma obowiązek odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Co więcej, wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia

66 na budowę jest następstwem nie tylko złożenia wymaganych przez prawo

67 dokumentów, lecz i stwierdzenia przez organ, na ich podstawie, że zachodzą wynikające z prawa materialnego przesłanki do uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. W toku postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego

68 i wydanie pozwolenia na budowę organ ma bowiem obowiązek ustalić zgodność inwestycji zarówno z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania

69 przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1485/14, LEX nr 2 037 383 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 205/07, LEX nr 469 383).

70 W związku z niezgodnością przedstawionego projektu budowlanego z decyzją

71 o warunkach zabudowy oraz z przepisami techniczno-budowlanymi, i wobec braku zgody na odstępstwo od tych przepisów, prawidłowo organy administracji odmówiły

72 jego zatwierdzenia, a sąd pierwszej instancji – utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie, oddalając skargę.

73 Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku.