Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2023 r., II OSK 410/20

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2023 r., II OSK 410/20

Sentencja

1 Dnia 14 lutego 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "D." sp.j. K. J., R. G. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 778/19 w sprawie ze skargi "D." sp.j. K. J., R. G. z siedzibą w Z. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lutego 2019 r., nr 243/19 w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 778/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącej Spółki na zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

3 Postanowieniem z dnia 23 listopada 2018 r., nr 190/2018, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w Piasecznie, na podstawie art. 81c ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", nałożył na właściciela – skarżącą Spółkę obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne, ekspertyzy technicznej sieci kanalizacji sanitarnej wraz ze zbiornikami na nieczystości ciekłe, zlokalizowanej na działkach nr ewid.: [...],[...],[...],[...],[...] i [...] w obrębie [...] w ulicach: [...] i [...] w K., gmina P., które to opracowanie powinno odnieść się i wyjaśnić wskazane przez organ kwestie, co powinno nastąpić w wyniku przebadania sieci na całej długości metodą telewizyjną, udokumentowania w postaci zdjęć wszystkich połączeń i przeprowadzenia badania szczelności zgodnie z normą metodą wodną lub powietrzną.

4 Wymienione wyżej rozstrzygnięcie zapadło w związku z wnioskiem mieszkańców osiedla K., który domagali się wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie braku szczelności ww. sieci kanalizacji sanitarnej wraz ze zbiornikami na nieczystości płynne.

5 Zażalenie na ww. postanowienie wniosła skarżąca Spółka.

6 Zaskarżonym postanowieniem Mazowiecki WINB utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji.

7 Organ II instancji stwierdził, że uzyskanie przez PINB ww. ekspertyzy technicznej było w okolicznościach niniejszej sprawy konieczne, jak i, że w omawianej sprawie występują uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego sieci kanalizacji sanitarnej wraz ze zbiornikami na nieczystości ciekłe, stąd nałożenie ekspertyzy technicznej było prawidłowe.

8 Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Spółka, zarzucając naruszenie art. 81c ust. 2 P.b. przez przyjęcie, że zaistniały uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, jak również art. 7, art. 8 oraz art. 77 K.p.a. Mając to na uwadze wniesiono o uchylenie postanowień organów obu instancji.

9 W odpowiedzi na skargę Mazowiecki WINB podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 778/19, oddalając skargę, wskazał na ustalenia PINB dokonane podczas oględzin w dniu 9 sierpnia 2018 r., które stanowiły podstawę do stwierdzenia, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego kontrolowanego obiektu budowlanego, w tym prawidłowości jej zaprojektowania, których organy nadzoru nie mogą samodzielnie rozwiać. Zdaniem Sądu, przedstawienie dokumentacji projektowej obiektu budowlanego nie świadczy o bezzasadności żądań mieszkańców osiedla. Kontroli obiektu budowlanego nie wyklucza również skutecznie zawiadomienie o zakończeniu budowy (por. wyrok NSA z 7 lipca 2017 r., II OSK 2827/15). Dokumentacja te nie dowodzi, że sposób konstrukcji i wykonania kanalizacji gwarantują szczelność kontrolowanego obiektu. Również przedłożone do akt sprawozdanie z badań szczelności kanalizacji nie może podważać rozstrzygnięcia organu odwoławczego, bowiem ekspertyza ta nie została sporządzona przez podmiot fachowy, tylko przez zainteresowanego inwestora na podstawie obserwacji, analiz odczytów wodomierzy oraz danych z internetu. Poza tym wątpliwość budzi subiektywne przekonanie inwestora, zawarte w sprawozdaniu, że problem nieszczelności szamba w K. nie jest problemem technicznym, ale psychologicznym, ludzkim. Konieczne jest zatem wykonanie ekspertyzy przez uprawniony do tego podmiot, mając w szczególności na uwadze, że kontroli podlega sieć kanalizacji sanitarnej, która jest rozprowadzona pod powierzchnią drogową. Organ nadzoru budowlanego nie ma więc możliwości rozwiać wszystkich wątpliwości co do stanu technicznego tej inwestycji jedynie w oparciu o kontrolę na miejscu.

11 Sąd podzielił przy tym pogląd wyrażony w wyroku NSA z 6 grudnia 2018 r., wydanym w sprawie II OSK 111/17, że nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, co powoduje, iż ewentualne wątpliwości dotyczące zagadnień technicznych odnoszących się do stanu technicznego obiektu może i powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich merytorycznych kompetencji. Dopiero w odniesieniu do kwestii, co do których wiedza pracowników inspektoratu nie jest wystarczająca, zasadne jest skorzystanie z pomocy rzeczoznawców na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. Taka właśnie sytuacja zaistniała w sprawie niniejszej. Z uwagi na charakter kontrolowanego obiektu budowlanego (szczelność sieci kanalizacji sanitarnej ze zbiornikami na nieczystości, ilość tych zbiorników oraz zasięg problemu), dokonanie oceny wymaga posiadania głęboko specjalistycznej wiedzy fachowej oraz odpowiedniego sprzętu diagnostycznego, którymi organy nadzoru budowlanego nie dysponują. Nie został więc w ocenie Sądu naruszony przepis art. 81c ust. 2 P.b., a wskazane w skardze wyroki sądów administracyjnych dotyczą nieporównywalnych do przedmiotowej sprawy przypadków (np. konstrukcja ogrodzenia – wyrok WSA w Warszawie z 28 marca 2018 r., VII SA/Wa 557/18; rozbiórka części budynku – wyrok WSA w Gdańsku z 18 września 2019 r., II SA/Gd 258/19; usytuowanie budynku mieszkalnego – wyrok WSA w Gliwicach z 25 kwietnia 2018 r., II SA/GI 134/18).

12 Organy administracji nie naruszyły również przepisów postępowania: art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a. Powołane przepisy obligują organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ dążyć ma do ustalenia prawy obiektywnej, nakazującej wyczerpująco zbadać wszelkie okoliczności konkretnej sprawy, tak aby uzyskać rzeczywisty ogląd zaistniałego stanu faktycznego i móc prawidłowo odnieść do niego przepisy prawa (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 57). Wyjaśnieniu sprawy w sposób niebudzący wątpliwości służyć ma właśnie zlecona przez organ ekspertyza.

13 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

14 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 81c ust. 2 P.b. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i przyjęcie, iż zaistniały w niniejszej sprawie uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego.

15 W związku z zarządzeniem z dnia 24 października 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne.

16 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

17 Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

18 Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

19 Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

20 Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego.

21 Podstawą zastosowania danego przepisu prawa materialnego, w tym wskazywanego w skardze kasacyjnej art. 81c ust. 2 P.b., są dokonane w konkretnej sprawie administracyjnej ustalenia stanu faktycznego sprawy. Te jednak pomimo wskazywanego w skardze kasacyjnej wykonania przez skarżącą Spółkę "Sprawozdania z badań szczelności sieci kanalizacyjnej w K." w dalszym ciągu ujawniały – w ocenie organów nadzoru budowlanego – problem z prawidłowym funkcjonowaniem kanalizacji.

22 To, że skarżąca Spółka na prośbę mieszkańców podejmowała określone działania celem ustalenia, czy kanalizacja została prawidłowo wykonana, nie zmienia faktu, że pomimo "pozytywnej" w tym zakresie oceny, w dalszym ciągu istnieje wskazywany przez organy administracyjne problem z prawidłowym funkcjonowaniem przedmiotowej kanalizacji.

23 Na uwagę zasługuje, że tej oceny skarżąca Spółka nie podważyła skutecznie w skardze kasacyjnej, ponieważ w tym zakresie nie sformułowała żadnego zarzutu dotyczącego naruszenia prawa procesowego, za pomocą którego podjęłaby próbę podważenia dokonanych w sprawie ustaleń stanu faktycznego sprawy, co do "istnienia uzasadnionych wątpliwości", o jakich mowa w art. 81c ust. 2 P.b. Dla tej oceny nie ma też znaczenia podnoszona przez skarżącą Spółkę okoliczność, że przedmiotowa kanalizacja odpowiada dokumentacji projektowej i powykonawczej. Wynika to z tego, że Naczelny Sąd Administracyjny przy dokonywaniu oceny legalności zaskarżonego wyroku porusza się wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, co wynika z przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Granice kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku wyznaczają wskazane przez stronę skarżącą naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego. Sąd kasacyjny nie może zastępować stron postępowania i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów – np. w niniejszej sprawie przepisów prawa procesowego. Dlatego dla podważenia legalności wyroku Sądu Administracyjnego ma znaczenie precyzyjność przytoczenia podstawy skargi kasacyjnej, gdyż z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, może on uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie przywołane w skardze kasacyjnej jako naruszone.

24 W tym miejscu wskazania wymaga, że ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny uprawnia do stwierdzenia, iż mamy do czynienia ze znacznym stopniem skomplikowania sprawy. Stąd zakres nałożonej do wykonania ekspertyzy technicznej dotyczy szerokiego zakresu specjalistycznych zagadnień, a mianowicie: 1) czy kanalizacja sanitarna wraz ze zbiornikami na nieczystości ciekłe jest zaprojektowana zgodnie z powszechnie dostępną wiedzą techniczną, przepisami prawa i normami, ze szczególnym naciskiem na dobór wielkości zbiorników bezodpływowych do obsługi zamierzenia inwestycyjnego w kontekście zużycia wody do celów bytowych przez założoną/realistyczną ilość przyszłych mieszkańców, 2) czy sieć kanalizacji sanitarnej jest wybudowana z odpowiednich materiałów, 3) czy materiały te zostały wbudowane zgodnie ze sztuką budowlaną z odniesieniem się do: - posadowienia rur na odpowiedniej podsypce, - wykonania prawidłowej grubości i zagęszczenia obsypki, - nieprawidłowego połączenia rur z powodu zjawiska: owalizacji rur, wypchnięcia uszczelek do wewnątrz, nieodpowiedniego doboru rodzaju uszczelek lub ich braku, pęknięcia połączeń elementów w trakcie montażu lub w wyniku naprężeń - zwłaszcza trójników, niedociśnięcie rur do dna kielicha, przemieszczeń poprzecznych rur, wgnieceń punktowych rurociągu, 4) czy sieć kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej jest szczelna. W związku z tym należy: - przebadać sieć na całej długości metodą telewizyjną, udokumentować to w postaci zdjęć wszystkich połączeń, - przeprowadzić badanie szczelności zgodnie z normą metodą wodną lub powietrzną. A więc Sąd I instancji ma rację, że tego rodzaju zakres koniecznych ustaleń wykracza poza wiedzę pracowników inspektoratu, stąd zasadne jest skorzystanie z pomocy rzeczoznawców na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. Organ I instancji wskazał bowiem, że zaistniałe okoliczności uzasadniają zastosowanie ww. przepisu, gdyż jedynie specjalistyczna ekspertyza sporządzona przez osobę o wymaganych kwalifikacjach i uprawnieniach uzupełni materiał dowodowy w zakresie umożliwiającym wydanie we właściwym trybie decyzji załatwiającej sprawę. Zaś organ II instancji zwrócił uwagę na charakter przedmiotu postępowania, który uniemożliwia organowi nadzoru budowlanego dokonania podczas kontroli samodzielnej oceny sieci kanalizacji znajdującej się pod drogą. Oceny tej nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej.

25 Konkludując, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej ww. okoliczności wykazują, że zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 81c ust. 2 P.b., ponieważ organy nadzoru budowlanego powołały się na uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego – a ustaleń tych nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. Brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia zarzucanego w skardze kasacyjnej błędnego zastosowania art. 81c ust. 2 P.b.

26 Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 81c ust. 2 P.b. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

27 Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.