Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2020 r., II OSK 3618/19

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2020 r., II OSK 3618/19

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 372/19 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 25 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 372/19, oddalił skargę L. S. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z [...] marca 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy R. z [...] lutego 2019 r. o odmowie ustalenia na wniosek skarżącej i Ł. K. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb [...], R. obszar wiejski.

3 Jak stwierdził Sąd I instancji, organy prawidłowo odmówiły uwzględnienia wniosku o ustalenie zabudowy z uwagi na brak spełnienia określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.; dalej: upzp) zasady kontynuacji. Zgodnie z tym unormowaniem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z analizy stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji wynika zaś bezspornie, że bezpośrednie sąsiedztwo przedmiotowej działki to grunty rolne niezabudowane i las. Wnioskowana działka praktycznie otoczona jest działką nr [...], na której prowadzone jest gospodarstwo rolne. Działka skarżącej położona jest na północny-zachód od zabudowań zagrodowych tego gospodarstwa. W tym kierunku brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Inna zabudowa mieszkaniowa, o której wspomina autor analizy, położona jest na południe od wspomnianego gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że w otoczeniu spornej działki brak jest zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia dla parametrów wnioskowanego zamierzenia.

4 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

5 1) przepisów prawa materialnego:

6 a) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez błędne przyjęcie, iż dla planowanej inwestycji nie zostały spełnione zasady "dobrego sąsiedztwa";

7 b) § 2 pkt 4 i 5 oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie), poprzez błędne oznaczenie obszaru analizowanego wbrew zasadzie ochrony prawa własności, jak i deklarowanej w art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp zasady wolności zagospodarowania terenu, a w konsekwencji błędne stwierdzenie, że zamierzenie inwestycyjne nie jest zlokalizowane w bezpośredniej bliskości innych zabudowań o podobnej funkcji;

8 2) przepisów proceduralnych tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: Ppsa) w z zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: Kpa) poprzez nieuchylenie decyzji administracyjnej naruszającej przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy; tj. opartej o postępowanie niewyjaśniające wszystkich okoliczności sprawy, w którym nie zebrano wystarczającego materiału dowodowego w pełnym możliwym do zgromadzenia przez organ zakresie i w konsekwencji doprowadziło do błędnego stwierdzenia, że zamierzenie inwestycyjne nie jest zlokalizowane w bezpośredniej bliskości innych zabudowań o podobnej funkcji.

9 W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

10 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania B. K. i S. K. wnieśli o jej oddalenie.

11 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

12 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie

13 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji.

14 4.3. Odnosząc się do o pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie naruszył art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, a przeprowadzona w zaskarżonym wyroku kontrola zastosowania tego przepisu ma charakter wzorcowy. Przepis art. 61 upzp wskazuje jednoznacznie jakie są przesłanki dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. W świetle tego unormowania w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydawanie decyzji o warunkach zabudowy podlega krajowemu porządkowi planistycznemu opartemu o tzw. zasadę kontynuacji. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, prawidłowo Sąd I instancji oceniając zastosowanie przez organy art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp stwierdził, że przesłanka ta w sposób oczywisty nie jest wypełniona oraz, że brak było podstaw do rozszerzenia obszaru analizy w celu poszukiwania nieruchomości sąsiedniej. Dla ustalenia czy planowana zabudowa jest zgodna z zasadą kontynuacji organ wyznacza obszar analizowany, w którym przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia obszar ten wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Przepis ten wskazuje przy tym jedynie minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku. Nie można zatem twierdzić, że za teren sąsiedni czy działkę sąsiednią można potraktować działkę położoną w nieokreślonej odległości od działki przeznaczonej pod nową zabudowę. Logiczna interpretacja przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, nakazuje uznać, że obszar analizowany powinien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum, co jest prawnie dopuszczalne, to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. Sięganie do cech zabudowy dalszej jest uzasadnione tylko, gdy determinują to szczególne cechy zagospodarowania na danym terenie, nie zaś planowana zabudowa. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z analizy, takich cech jest jednak brak, a więc wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach minimalnych wypełnia wymóg określony w § 3 rozporządzenia. Zabudowa wnioskowanej działki prowadziłaby do dalszego rozproszenia zabudowy mieszkaniowej. Jak zasadnie wskazano, okoliczność ta uzasadniała ograniczenie analizy obszaru pozostającego w odległości 3-krotności frontu działki, obejmującej promień 69 m. Rozszerzenie obszaru analizy nie miałoby znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż zabudowa mieszkaniowa miejscowości Końcewo koncentruje się w kierunku południowym.

15 4.4. Drugi z zarzutów skargi kasacyjnej jest również nieusprawiedliwiony. Z powołanych w skardze kasacyjnej § 2 pkt 4 i 5 oraz § 3 rozporządzenia nie wynika nakaz oznaczanie obszaru analizowanego tak, aby w każdej sytuacji wypełnić zasadę kontynuacji. Zarówno zasada ochrony prawa własności, jak i wyrażona w art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp zasada wolności zagospodarowania nie mogą prowadzić do wypaczenia sensu zasady kontynuacji. W publicznoprawnej treści prawa własności nie jest zakodowane a priori prawo do dowolnej zabudowy, lecz w oparciu o krajowym porządek planistyczny dopuszczalne jest realizowanie zabudowy mieszkaniowej wyłącznie w oparciu o zasadę kontynuacji, która gwarantuje ochronę ładu przestrzennego poprzez zablokowanie niekontrolowanej urbanizacji terenów niezabudowanych, "rozlewania się zabudowy" itp.

16 4.5. Niezasadny jest wreszcie zarzut naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 Ppsa w z zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa. W ramach postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji wyjaśniono w sposób jednoznaczny kluczową dla sprawy okoliczność, tj. brak wypełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Podstawowym i wystarczającym dowodem na tę okoliczność jest analiza urbanistyczno-architektoniczna. W przedmiotowej sprawie powyższa analiza, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, została przeprowadzona rzetelnie i wnikliwie, a więc mogła stanowić podstawę do wydania zaskarżonej decyzji.

17 4.6. W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne.

18 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.

19 Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.