Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2020 r., II OSK 355/20

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2020 r., II OSK 355/20

Sentencja

1 Dnia 19 lutego 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2360/18 w sprawie ze skargi M. K. na uchwałę Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odwołania członka zarządu postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 11 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2360/18, odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargę M. K. na uchwałę Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] z [...] czerwca 2018 r., nr [...], o odwołaniu skarżącego ze stanowiska zastępcy Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] z dniem [...] czerwca 2018 r.

3 Sąd pierwszej instancji wskazał, że uchwały rady nadzorczej wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej w przedmiocie odwołania oraz powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej nie mają charakteru publicznoprawnego i nie dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stwierdził, że zaskarżona uchwała dotyczy sfery stosunków cywilnych, a nie administracyjnoprawnych, nie ma zatem charakteru publicznoprawnego. Nie istnieje bowiem przepis prawa materialnego, z którego wynikałby obowiązek bądź uprawnienie do żądania przez skarżącego podjęcia przez radę nadzorczą uchwały w przedmiocie powołania lub odwołania członka zarządu.

4 W ocenie Sądu, nie można także uznać, aby uchwała rady nadzorczej wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej o odwołaniu lub powołaniu członka zarządu stanowiła akt o podwójnym charakterze, tj. akt o charakterze publicznoprawnym, wywołujący zarazem skutki w sferze prawa pracy. Zgodnie bowiem z art. 400 ust. 3 Prawa ochrony środowiska, wojewódzki fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej nie jest wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Dlatego też nie sposób utożsamiać podejmowania tego rodzaju uchwał z wykonywaniem zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego.

5 Dalej Sąd wskazał, że zgodnie z art. 400j ust. 2 Prawa ochrony środowiska, zarządy wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej stanowią prezesi zarządów wojewódzkich funduszy albo prezesi zarządów wojewódzkich funduszy i zastępcy prezesów zarządów wojewódzkich funduszy, powoływani i odwoływani przez zarządy województw, na wniosek rad nadzorczych wojewódzkich funduszy. Ustawodawca przewidział w art. 400j ust. 2a powołanej ustawy, że jeżeli zarząd województwa w terminie 7 dni od dnia doręczenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, nie powoła członków zarządu wojewódzkiego funduszu zgodnie z tym wnioskiem, powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu dokonuje rada nadzorcza wojewódzkiego funduszu.

6 Sąd zwrócił uwagę, że wykładnia językowa art. 400j ust. 2a Prawa ochrony środowiska wskazuje jedynie na obowiązek powołania, natomiast art. 400j ust. 2 ww. ustawy stanowi o powoływaniu i odwoływaniu członków zarządu wojewódzkiego funduszu. Jednak w ocenie Sądu zasadne jest zastosowanie wykładni celowościowej ww. przepisu, bowiem rada nadzorcza wojewódzkiego funduszu powołując członka zarządu wykonuje w tym przypadku czynności z zakresu prawa pracy, dlatego też przepisy art. 400j ust. 2 i ust. 2a Prawa ochrony środowiska należy interpretować łącznie. Jeżeli zatem rada nadzorcza złożyła wniosek o odwołanie członka zarządu wojewódzkiego funduszu, a zarząd województwa nie uwzględnił tego wniosku w terminie, wówczas rada nadzorcza może odwołać członka zarządu wojewódzkiego funduszu na podstawie art. 400j ust. 2a Prawa ochrony środowiska, bowiem kompetencja do powołania zarządu wojewódzkiego funduszu obejmuje także odwołanie dotychczasowego zarządu.

7 Sąd podkreślił, że stosownie do art. 400r ust. 4 Prawa ochrony środowiska, o nieważności uchwały Rady Nadzorczej Narodowego Funduszu w całości albo w części orzeka, w drodze decyzji, organ nadzoru w terminie 14 dni od dnia otrzymania uchwały. Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 4, organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 400r ust. 8 Prawa ochrony środowiska. Na podstawie art. 400r ust. 10 tej ustawy, przepisy powyższe stosuje się odpowiednio do wojewódzkich funduszy, z tym że organami nadzoru są wojewodowie. Ewentualna kontrola zgodności z prawem kwestionowanej uchwały mogłaby mieć miejsce wyłącznie w przypadku uruchomienia przez organ nadzoru trybu opisanego powyżej.

8 W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

9 W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego zarzucono naruszenie:

10 - art. 184 Konstytucji RP, art. 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 14 lit. a, art. 400 ust. 2, art. 400b ust. 2 i art. 400r ust. 10 Prawa ochrony środowiska poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała "nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. odmowę poddania tej uchwały kontroli Sądu pod względem jej legalności",

11 - art. 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 400j ust. 1 - 3 Prawa ochrony środowiska poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu o podwójnym charakterze, tj. aktu o charakterze publicznoprawnym, powodującym zarazem skutki w sferze prawa pracy.

12 W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania zarzucono naruszenie:

13 - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., z uwagi na to, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia wymogów określonych w powołanym przepisie i nie stwarza podstaw do przyjęcia, że kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce, na skutek: braku wyjaśnienia podstaw zastawania art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.; arbitralnego, w istocie bez żadnego uzasadnienia rozstrzygnięcia o niepublicznym charakterze uchwały rady nadzorczej wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, lecz cywilnym; błędnej i arbitralnej nieuzasadnionej tezie o nieuznaniu zaskarżonej uchwały za akt o podwójnym charakterze, publicznoprawnym i cywilnoprawnym,

14 - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez błędne i niewłaściwe przyjęcie, że zawisła przed sądem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

15 Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika przede wszystkim to, że w ocenie skarżącego zaskarżona uchwała o odwołaniu członka zarządu wojewódzkiego funduszu spełnia przesłanki aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a zatem, że podlega kontroli sądowoadministracyjnej.

16 W oparciu o tak postawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

17 Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

18 Skarga kasacyjna jako niezasadna podlega oddaleniu.

19 W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma przede wszystkim to, że NSA postanowieniem z 10 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1024/19, oddalił skargę kasacyjną Zarządu Województwa [...] od postanowienia WSA w Warszawie z 11 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2358/18, którym odrzucono, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy – Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), skargę Zarządu Województwa [...] na tę samą uchwałę, którą skarżący zaskarżył w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ważne jest przy tym to, że NSA oceniając dopuszczalność zaskarżenia uchwały Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] z [...] czerwca 2018 r., nr [...], odniósł się nie tylko do przesłanek podmiotowych warunkujących legitymację do wniesienia skargi, ale także, a raczej przede wszystkim, przesądził o zakresie przedmiotowym kognicji sądu administracyjnego w kontekście uchwały rady nadzorczej wojewódzkiego funduszu. Z ww. orzeczenia wynika bowiem, że uchwała Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej "nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.". NSA przyjął również, że "akty organów wojewódzkich funduszy nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a.", a także, że " uchwała rady nadzorczej o powołaniu lub odwołaniu członka zarządu nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 90 ustawy o samorządzie województwa, jako uchwała z zakresu administracji publicznej". NSA wyjaśnił, że jedyną podstawą prawną wniesienia skargi na uchwałę rady nadzorczej jest art. 3 § 3 p.p.s.a., jednakże jest to szczególna procedura, w której możliwość wniesienia skargi zastrzeżona została jedynie dla organu nadzoru (wojewody) w warunkach wynikających z art. 400r ust. 8 w zw. z art. 400r ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm.). Niewątpliwie skarżący nie jest organem nadzoru, a więc podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi opartej na art. 400r ust. 8 Prawa ochrony środowiska.

20 Jako że NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela ocenę prawną wyrażoną w ww. wyroku NSA z 10 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1024/19, to nie mógł uznać za usprawiedliwione podnoszone przez skarżącego zarzuty skargi kasacyjnej. Podkreślenia wymaga, że skarżący dopuszczalność swojej skargi na uchwałę rady nadzorczej wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej wywodzi z faktu, jakoby zaskarżona uchwała była aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zaś NSA w powołanym postanowieniu stwierdził, że ta uchwała nie jest takim aktem lub czynnością. Kwalifikacja określonej czynności jako aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ma charakter przedmiotowy, czyli nie jest zależna od tego, kto tę czynność kwestionuje poprzez wniesienie skargi. Zatem, pomiędzy niniejszą sprawą, a sprawą, w której wydano postanowienie z 10 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1024/19, nie ma istotnych różnic. Nie jest istotną różnicą to, że inny jest podmiot skarżący.

21 W związku z powyższym NSA, na postawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.