Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2012 r., II OSK 345/11

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2012 r., II OSK 345/11

Sentencja

1 Dnia 15 maja 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser /spr./ sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 września 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 318/10 w sprawie ze skargi M. B.. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 22 września 2010 r., II SA/Gd 318/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (zwany dalej "WSA") - po rozpatrzeniu sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody Pomorskiego (zwanego dalej "wojewodą") z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę - skargę oddalił.

3 W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] Starosta Pucki (dalej zwany "starostą") zatwierdził projekt budowlany

4 i udzielił [...] Sp. z o. o. w W. (zwanej dalej "[...]") pozwolenia na rozbudowę stacji bazowej na dachu budynku ośrodka wypoczynkowo-

5 -rehabilitacyjnego "[...]", polegającą na wymianie istniejącego masztu, zmianie zasilania, adaptacji pomieszczeń dla urządzeń oraz zmianie konfiguracji systemu antenowego na działkach nr [...] i [...] w J. Nadto na [...] nałożono obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie po zakończeniu prac. Organ określił,

6 że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (ówczesny tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zmianami - zwana dalej "pb") obejmuje działki nr [...] położone w J.

7 Od decyzji tej odwołał się M. B., który domagał się zdemontowania przekaźnika zamontowanego w dniu 14 sierpnia 2008 r. na dachu budynku ośrodka wypoczynkowo-rehabilitacyjnego "[...]".

8 W dniu 15 lipca 2009 r. wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż projekt zagospodarowania działki sporządzony został na mapie do celów informacyjnych, co było niezgodne z art. 34

9 ust. 3 pkt 1 pb.

10 W toku ponownego rozpatrywania sprawy uzupełniono dokumentację o projekt zagospodarowania działki sporządzony na aktualnej mapie sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych, a w dniu 2 października 2009 r. M. B. złożył zażalenie z uwagi na silnie promieniujący przekaźnik komórkowy umieszczony

11 na dachu budynku "[...]" skierowany na jego posesję graniczącą z powyższym budynkiem. Następnie w dniu 26 października 2009 r. wpłynęło pismo [...] informujące, iż przekaźnik o którym pisze M. B. nie należy do [...]. Sprawa dotycząca istnienia przekaźników komórkowych, o których wspominał M. B. została przekazana do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego

12 w Pucku.

13 Starosta, po spełnieniu warunków określonych w art. 33 ust. 1 pb, na podstawie

14 art. 34 ust. 4 pb zatwierdził przedstawiony projekt budowlany, określając jednocześnie obowiązki wiążące inwestora w toku prowadzenia robót.

15 Odwołanie od powyższej decyzji starosty wniósł M. B. wskazując,

16 iż w dalszym ciągu domaga się usunięcia masztu przedstawionego na załączonym

17 do odwołania zdjęciu, który to skierowany jest w stronę posesji odwołującego się

18 i wysyła silne promieniowanie.

19 Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] wojewoda utrzymał

20 w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu

21 na budowę, po uprzednim uzupełnieniu projektu budowlanego, organ I instancji, zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 pb sprawdził zgodność projektu zagospodarowania działki z wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a także sprawdził kompletność projektu budowlanego i uznając za spełniony wymóg wynikający z art. 32 ust. 4 pb wydał pozwolenie na budowę dla powyższej inwestycji. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami anteny

22 [...] nie kwalifikują się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać

23 na środowisko, a istniejące budynki wokół stacji są poza przewidywanymi obszarami pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych. Ustosunkowując się

24 do odwołania M. B. organ odwoławczy wyjaśnił, że według oświadczenia z dnia 23 października 2009 r. antena wskazana na zdjęciu nie należy

25 do [...] a sprawa ta winna być rozpatrzona w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

26 M. B. wniósł do WSA skargę na powyższą decyzję, domagając się usunięcia emitującego promieniowanie przekaźnika z dachu ośrodka wypoczynkowego sąsiadującego z działką skarżącego.

27 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

28 W zaskarżonym wyroku WSA wskazał, że organy orzekające rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie

29 z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały się

30 i zastosowały przepisy pb. Zdaniem Sądu I instancji organ po stwierdzeniu,

31 że zamierzona inwestycja zgodna jest z uprzednio wydaną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a złożony projekt budowlany jest kompletny i spełnia wszystkie wymagania wskazane w przepisach zasadnie i w zgodzie z art. 35 ust. 4 pb zatwierdził przedłożony projekt i udzielił wnioskowanego pozwolenia na dobudowę. Odnośnie jedynego w sprawie zarzutu skarżącego, dotyczącego znajdującego się

32 od 2008 r. na dachu ośrodka wypoczynkowo-rehabilitacyjnego w Jastarni, na działce sąsiadującej z nieruchomością skarżącego, przekaźnika, który w ocenie skarżącego emituje w kierunku jego posesji szkodliwe promieniowanie, WSA wskazał,

33 że prawidłowo orzekające w sprawie organy stwierdziły, że kwestia ta pozostaje

34 poza ich kontrolą, jako organów architektoniczno-budowlanych, działających w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zadaniem bowiem organów architektoniczno-budowlanych jest kontrola, rejestracja i zatwierdzanie przedkładanych projektów budowlanych, a nie kontrola istniejących obiektów budowlanych.

35 Wnosząc skargę kasacyjną pełnomocnik M. B. zaskarżył

36 ww. wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA

37 do ponownego rozpoznania lub uchylenie wyroku i oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenia prawa materialnego: 1) art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 pb z uwagi na brak pozwolenia właściciela działki nr [...] o pow. 46 m2 KW [...] M. B. na zlokalizowanie urządzeń stacji bazowej na budynku ośrodka wypoczynkowo-rehabilitacyjnego "[...] w J. przy ul. [...], którego część (narożnik) posadowiony jest na działce stanowiącej własność skarżącego, oraz budowie nowej stacji bazowej telefonii komórkowej a nie jej rozbudowie w celu uniknięcia przedłożenia wymaganych prawem dokumentów, w tym raportu oddziaływania na środowisko; 2) § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć, mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych

38 z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu

39 na środowisko (Dz. U. 2007 r. Nr 158, poz. 1105 - zwanego dalej "rozporządzeniem") nakazującego kwalifikowanie instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych

40 i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przy uwzględnieniu dwóch parametrów, a mianowicie równoważnej mocy promieniowania wyznaczonej dla pojedynczej anteny oraz odległość środka elektrycznego tej anteny wyznaczonej od miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż głównej osi promieniowania anteny a wyznaczenia odległości należy dokonywać uwzględniając zarówno kierunek głównej wiązki promieniowania anteny

41 jak i pochylenie tej wiązki, kiedy w sytuacji skarżącego jest więcej anten, co powoduje kumulowanie się pól elektromagnetycznych oraz podanie przez inwestora jedynie mocy źródłowej nowo budowanej stacji bazowej telefonii komórkowej bez uwzględnienia kumulacji pól elektromagnetycznych; oraz 3) art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa

42 w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zmianami - zwanej dalej "uuiś"). W uzasadnieniu wskazano,

43 że organ, wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], pominął fakt, że budynek na którym zainstalowano urządzenia stacji bazowej częściowo

44 (róg budynku) posadowiony jest na działce skarżącego a skarżący nie przypomina sobie, aby udzielił zgody [...] czy też właścicielowi ośrodka wypoczynkowo-

45 -rehabilitacyjnego "[...]" na posadowienie stacji bazowej na dachu budynku. Ponadto wojewoda w decyzji z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję starosty z dnia [...] lutego 2009 r. wskazał, że z akt sprawy wynika, iż wnioskowana przez [...] rozbudowa stacji bazowej telefonii komórkowej

46 w rzeczywistości jest budową nowej stacji w miejsce istniejącej, polegającą

47 na wymianie i budowie nowego masztu stalowego o wysokości 9,52 m na dachu budynku czterokondygnacyjnego usytuowanego przy ul. [...] w J., montażu trzech nowych anten sektorowych Katherin 742270 i trzech anten radiolinii oraz zmianie zasilania i adaptacji pomieszczeń dla urządzeń stacji. Autor skargi kasacyjnej wskazał także, iż przepisy prawa określają jedynie maksymalne wartości poziomów pól elektromagnetycznych, co powoduje, że problemem są pomiary poziomów pól albowiem inwestorzy często podają przy pomiarach zaniżone wartości mocy, tak aby była ona zgodna z deklarowaną, uchylając się tym samym

48 od sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Zdaniem autora skargi kasacyjnej inwestor we wniosku wyliczył jedynie moc źródłową nadajnika

49 bez uwzględnienie kumulowania się pól elektromagnetycznych z przekaźnikiem wskazanym przez skarżącego. Tym samym "niewątpliwie skarżona decyzja Wojewody Pomorskiego narusza interes prawy oraz interes faktyczny Skarżącego jako właściciela działki sąsiedniej oraz właściciela działki na której posadowiony jej budynek ‘[...]’ poprzez przekroczenie norm promieniowania elektromagnetycznego".

50 W odpowiedzi na skargę pełnomocnik [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej

51 i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że twierdzenie, iż [...] powinna również posiadać zgodę skarżącego na sporną inwestycję jest zbyt daleko idące, bowiem ośrodek wypoczynkowy jest odrębnym od gruntu przedmiotem własności. Strona ponownie podkreśliła, iż przedmiotem niniejszego postępowania nie są wszystkie anteny i urządzenia znajdujące się na budynku ośrodka wypoczynkowego,

52 a jedynie planowane urządzenia Strony. W kwestii sumowania się pól elektromagnetycznych wskazano z kolei, że prawidłowo zakwalifikowana inwestycja

53 nie wymaga sporządzenia raportu ani postępowania w sprawie oceny oddziaływania, jeżeli nie zaliczono jej do grupy instalacji mogących zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a więc także nie wymaga sumowania pól elektromagnetycznych. Jednocześnie zarzut o naruszeniu art. 71 uuiś jest chybiony, gdyż dotyczy inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a taką stacja [...] nie jest - zgodnie z przepisami obowiązującymi od dnia 1 września 2007 r. Odnośnie insynuacji jakoby inwestorzy, w tym [...], w toku postępowań podawali zaniżone wartości mocy, tak aby była ona zgodna z deklarowaną, uchylając się

54 tym samym od sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko wskazano,

55 że pomiary wykonywane są w Polsce jedynie przez certyfikowane laboratoria.

56 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

57 Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183

58 § 2 ppsa. W tej sprawie przesłanki te nie wystąpiły.

59 NSA uznaje postępowanie i jego wynik, a więc kontrolowany wyrok WSA

60 za prawidłowy i w konsekwencji za bezpodstawne uznaje zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej.

61 Za taki uznać należy w szczególności zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 pb z uwagi na brak pozwolenia właściciela działki nr [...] o pow. 46 m2 KW [...] M. B. na zlokalizowanie urządzeń stacji bazowej na budynku ośrodka wypoczynkowo-rehabilitacyjnego "[...]" w J. przy ul. [...],

62 którego część (narożnik) posadowiony jest na działce stanowiącej własność skarżącego, oraz budowie nowej stacji bazowej telefonii komórkowej

63 a nie jej rozbudowie w celu uniknięcia przedłożenia wymaganych prawem dokumentów, w tym raportu oddziaływania na środowisko. Jak wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 pb, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji

64 o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

65 albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 uuiś jak również zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu

66 z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Tak więc właściwy organ administracji nie może ingerować w zawartość merytoryczną projektu, a jego ocenie podlega jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem. NSA wskazuje także, że ocena organu jest ściśle limitowana przepisami pb. Dopuszczalne jest więc jedynie sprawdzenie zgodności projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

67 oraz wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji

68 o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia

69 (por. R. Dziwiński [w:] R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006 r., kom. do art. 35).

70 Mając powyższe zasady na uwadze należy uznać, że Sąd I instancji w sposób prawidłowy ocenił postępowanie organów administracji obu instancji, a przeprowadzona

71 w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji w aspekcie zarzutów podniesionych

72 w skardze oraz wziętych pod rozwagę przez Sąd I instancji z urzędu wykazała,

73 że tak decyzja wojewody jak i poprzedzająca ją decyzja starosty są zgodne z prawem,

74 nie naruszają bowiem ani przepisów materialnoprawnych, ani też przepisów procedury. NSA podkreśla także, że uzasadnienie ww. zarzutu skargi kasacyjnej nie do końca przystaje do wskazanych przepisów pb a jego wydźwięk mając charakter polemiczny

75 z argumentacją organów, nie zawiera jednak żadnych konkretnych zarzutów poza bliżej nieuzasadnionymi insynuacjami. Zdaniem NSA strona skarżąca nie potrafi w żaden sposób uprawdopodobnić swoich twierdzeń a inwestor - dla odmiany - w sposób trafny podnosi w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że pomiary wykonywane są w Polsce jedynie przez certyfikowane laboratoria, co wynika z art. 147a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (ówczesny tekst ustawy: Dz. U. z 2001 r. Nr 62,

76 poz. 627 ze zmianami), a laboratoria te, aby uzyskać certyfikat, musza się wykazać stosownymi kompetencjami i przechodzą audyty kontrolne. Jeśli zatem strona skarżąca ma dowody na prawdziwość swych zarzutów, to - jak trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę - powinna wystąpić do Polskiego Centrum Akredytacji o zbadanie kompetencji laboratorium wykonującego pomiary, ewentualne o odebranie certyfikatu. NSA dodaje zaś, że zarzuty fałszowania pomiarów, które insynuuje strona skarżąca mają charakter karny, stąd też strona skarżąca (jeśli są one zasadne, czego nie udało się w żaden sposób potwierdzić w prowadzonym postępowaniu administracyjnym) może i powinna zgłosić je do właściwych organów prokuratury, których zadaniem jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw.

77 NSA zignorował zarzut naruszenia § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nakazującego kwalifikowanie instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych

78 i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przy uwzględnieniu dwóch parametrów, a mianowicie: równoważnej mocy promieniowania wyznaczonej dla pojedynczej anteny oraz odległość środka elektrycznego tej anteny wyznaczonej od miejsc dostępnych dla ludności

79 wzdłuż głównej osi promieniowania anteny a wyznaczenia odległości należy dokonywać uwzględniając zarówno kierunek głównej wiązki promieniowania anteny jak i pochylenie tej wiązki, kiedy w sytuacji skarżącego jest więcej anten co powoduje kumulowanie się pól elektromagnetycznych oraz podanie przez inwestora jedynie mocy źródłowej nowo budowanej stacji bazowej telefonii komórkowej bez uwzględnienia kumulacji pól elektromagnetycznych, bowiem ww. rozporządzenie zawiera tylko § 2 (bez jakichkolwiek podjednostek redakcyjnych) o treści "Rozporządzenie wchodzi w życie z dniem ogłoszenia" i nie zawiera § 3. Sąd nie był w stanie odnieść się do zarzutów odnoszących się do nieistniejących przepisów prawa.

80 NSA nie był także w stanie ustosunkować się do ostatniego z zarzutów skargi kasacyjnej - zarzutu naruszenia art. 71 ust. 1 uuiś. Strona skarżąca nie wskazał bowiem, na czym miałoby polegać naruszenia rzeczonego przepisu, zaś NSA - jako Sąd związany granicami skargi kasacyjnej - nie miał kompetencji, by samodzielnie domyślać się woli autora skargi kasacyjnej. Sąd wskazuje jedynie, że skarżona rozbudowa

81 nie stanowi inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko,

82 a - w konsekwencji - przepis ten nie miał zastosowania w kontrolowanym przez NSA postępowaniu.

83 Mając powyższe na uwadze należało, na podstawie art. 184 ppsa, orzec

84 jak w sentencji wyroku.