Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2023 r., II OSK 3313/20

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2023 r., II OSK 3313/20

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 27 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1384/19 w sprawie ze skargi D. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 października 2019 r., znak SKO.ZP/415/632/2019 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1384/19, oddalił skargę D. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 października 2019 r., znak SKO.ZP/415/632/2019 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

3 Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 22 lipca 2019 r., nr AU-2/6730.2/658/2019, ustalającą na wniosek T. sp. z o.o. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego (2 segmenty naziemne) z garażem podziemnym lokalami usługowymi i handlowymi oraz wewnętrznym układem komunikacyjnym na działkach nr [...], [...], obr. [...] K. przy ul. K. w K.".

4 Skargę kasacyjną od przywołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła D. S.A. z siedzibą w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

5 Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") przez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracji w toku prowadzonego postępowania dokonały błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.:

6 1. naruszenie przepisów prawa, tj. art. 54 pkt 2 a-d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI") przez ich błędną wykładnię i wzięcie do obliczania wskaźnika powierzchni zabudowy również powierzchni działki nr [...]1, stanowiącej utwardzony i urządzony szlak drogowy, jak również współwłasność skarżącego;

7 2. naruszenie przepisów prawa, tj. art. 54 p. 2c w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i uznanie prawidłowości zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji pomimo braku wystarczającego określenia w decyzji I instancji obsługi w zakresie komunikacji, a także art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż planowany i wskazany we wniosku dostęp do drogi publicznej jest rzeczywisty i wystarczający dla zamierzenia budowlanego, oraz art. 14 ust. 8 u.p.z.p. przez brak jego zastosowania (niewłaściwe zastosowanie) i uznanie, że pomimo oznaczenia działki [...]2 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny urządzonej zieleni publicznej, decydujące znaczenie ma zapis w ewidencji gruntów i budynków, niezgodny z planem i informacją z pisma ZIKiT;

8 3. obrazę przepisu art. 54 pkt. 2 u.p.z.p. i § 3, § 5 i § 7 rozporządzenia MI przez ich błędną wykładnię w zw. z art. 2, 7, 21 i 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 7 i 9, art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) i uznanie prawidłowości zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji pomimo przeprowadzenia analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób, niewłaściwego ustalenia parametrów nowej zabudowy w tym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

9 Naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracji, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, dopuściły się naruszenia poniższych przepisów postępowania i w efekcie naruszenie następujących przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt. 2) p.p.s.a.:

10 1. obrazy przepisów art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 6, 7, 8 i 9 oraz 77 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę i nie uchylił zaskarżonej decyzji, pomimo, iż w postępowaniu prowadzonym przez SKO, oraz poprzedzającym je postępowaniu przed organem popełniono znaczące błędy w ustaleniu istotnych okoliczności faktycznych sprawy takich jak: ustalenie, iż teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej: do ul. K. i do ul. W. oraz zignorowano fakt, iż w obszarze analizowanym parametry wysokości są dalece zróżnicowane i wahają się dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej od 14 m (dz. 167/21) do 105 (dz. 611/3). Organ II instancji i WSA w Krakowie zaniechały również ustaleń, czy organ I instancji do wyliczeń wskaźników dla działki [...]1 brał pod uwagę powierzchnię działki [...]3, na co wskazywał skarżący.

11 Konsekwencją naruszenia w/w przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie było oddalenie skargi, zatem naruszenie powyższych przepisów miało oczywisty i bezpośredni wpływ na wynik postępowania. W związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. brak dostępu do drogi publicznej i analiza pod względem wysokości przeprowadzona nieprawidłowo, czy nieprawidłowe wyliczenia wskaźników – muszą skutkować uchyleniem decyzji obu organów, a zatem błędne ustalenia w tym zakresie wpłynęły bezpośrednio na oddalenie skargi i wynik postępowania.

12 Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

13 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

14 Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

15 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

16 Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

17 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

18 Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 a-d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 5 rozporządzenia MI przez ich błędną wykładnię i wzięcie do obliczania wskaźnika powierzchni zabudowy również powierzchni działki nr [...]3, stanowiącej utwardzony i urządzony szlak drogowy, jak również współwłasność skarżącego.

19 Po pierwsze, decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana na wniosek zainteresowanego. Zatem organ ustalający warunki zabudowy jest związany treścią tego wniosku, w tym również w zakresie określonych w nim granic terenu, który może obejmować więcej niż jedną działkę ewidencyjną oraz niezależnie od tego, w jaki sposób wskazany we wniosku teren jest obecnie użytkowany.

20 Po drugie, zgodnie z art. 61 ust. 3 zd. 1 u.p.z.p.: "Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich." Oznacza to, że warunki zabudowy mogą być ustalane również na wniosek podmiotu nielegitymującego się tytułem prawnym do tego terenu. (por. wyrok NSA z 10.09.2013 r., II OSK 893/12, LEX nr 1559937) Zatem kwestia tytułu prawnego do terenu będącego przedmiotem ustalenia warunków zabudowy nie ma znaczenia przy podejmowaniu decyzji w tego rodzaju sprawach.

21 Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 54 pkt 2c w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i uznanie prawidłowości zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji pomimo braku wystarczającego określenia w decyzji I instancji obsługi w zakresie komunikacji, a także art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż planowany i wskazany we wniosku dostęp do drogi publicznej jest rzeczywisty i wystarczający dla zamierzenia budowlanego, oraz art. 14 ust. 8 u.p.z.p. przez brak jego zastosowania (niewłaściwe zastosowanie) i uznanie, że pomimo oznaczenia działki [...]2 w planie miejscowym jako tereny urządzonej zieleni publicznej, decydujące znaczenie ma zapis w ewidencji gruntów i budynków, niezgodny z planem i informacją z pisma ZIKiT.

22 Odnosząc się do przytoczonego zarzutu, należy wskazać, że ustalenia wynikające z ewidencji gruntów i budynków oraz opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z 3 sierpnia 2018 r., podtrzymanej pismem z 18 października 2018 r. dotyczącej możliwości obsługi komunikacyjnej od drogi publicznej (ul. K.) przez istniejący zjazd prowadzący do terenu planowanej inwestycji nie pozostają w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego. Otóż, jak wynika z § 19 ust. 2 pkt 5 uchwały nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Linia tramwajowa od pętli K. do G." w K. (Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 489, poz. 3692), na terenach oznaczonych symbolem ZP – tereny publicznej zieleni urządzonej, jako przeznaczenie uzupełniające dopuszcza się lokalizację obiektów infrastruktury technicznej, do której, zgodnie z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.) zalicza się m.in. drogi.

23 Nie znajduje też potwierdzenia zarzut skargi naruszenia art. 54 pkt. 2 u.p.z.p. i § 3, § 5 i § 7 rozporządzenia MI w zw. z art. 2, 7, 21 i 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 7 i 9, art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez wadliwe przeprowadzenie analizy urbanistycznej, niewłaściwe ustalenia parametrów nowej zabudowy, w tym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

24 Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, należało się zgodzić z oceną przedstawioną w zaskarżonym wyroku, że obszar analizowany został wyznaczony w zgodzie z dyspozycją przewidzianą w § 3 rozporządzenia MI, co zostało szczegółowo wyjaśnione w części tekstowej wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (s.1-2). Także poprawność wyznaczenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu oraz metodologia wyznaczenia wysokości elewacji frontowej pozostają w zgodzie z wymogami określonymi odpowiednio w § 5 oraz § 7 rozporządzenia MI i znajdują swoje uzasadnienie w załączonej do decyzji analizie urbanistyczno-architektonicznej (s. 6-7 oraz 8-9).

25 Z wyżej wskazanych względów nie mógł też zostać uwzględniony zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 6, 7, 8 i 9 oraz 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), pozostający w integralnym związku z wcześniej podnoszonymi zarzutami naruszenia prawa materialnego.

26 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.