Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2018 r., II OSK 3251/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2018 r., II OSK 3251/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 823/17 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zanieczyszczenie środowiska morskiego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 14 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 823/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. w [...] (dalej określanej jako skarżąca) na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zanieczyszczenie środowiska morskiego.

3 Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

4 W dniu 7 października 2016 r. Kapitanat Portu [...] został powiadomiony

5 o zaobserwowaniu na M. przy [...] zanieczyszczenia olejopochodnego. Informację tę zgłosili dyspozytor komendy Straży Miejskiej w [...] oraz szyper holownika "[...]", który przesłuchiwany w charakterze świadka oświadczył, że holownik był zatankowany paliwem koloru niebieskiego. Funkcjonariusze kapitanatu – działu ochrony środowiska morskiej niezwłocznie udali się na miejsce zdarzenia i stwierdzili śladowe ilości piany (detergentów) pomiędzy burtą katamaranu "[...]" a nabrzeżem i bezpośrednio na nabrzeżu, postrzępioną plamę oleju o wyraźnym węglowodorowym zapachu - zlokalizowaną bezpośrednio przy burcie katamaranu oraz film olejowy na miejscu jego cumowania. Ustalili również wodę schodzącą (prąd wychodzący z portu), przy stanie wody 513 i sile wiatru 3 m/s.

6 Pracownicy pobrali próbki zanieczyszczonej wody z kanału M., paliwa oraz zęz z obu maszynowni katamaranu w obecności członków jego załogi, odnotowując na powierzchni wody z próbki substancję o takim samym (zielonym) zabarwieniu, jak próbka paliwa. Wykonali również dokumentację fotograficzną oraz przesłuchali świadków, m.in. mechanika jednostki, R. W., który potwierdził fakt użycia detergentów celem neutralizacji plamy oleju, wyjaśniając, że Kapitanatu nie poinformowano o rozlewie przez "gapiostwo" i że nie jest w stanie podać przyczyny rozlewu.

7 Analiza próbek wykazała, że zanieczyszczenie pochodziło z katamaranu "[...]" (pismo Zakładu "[...]" s.c. z dnia 13 października 2016 r.).

8 Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Dyrektor Urzędu Morskiego w Gdyni na podstawie m.in. art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 16 marca 1995 r. o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki (Dz. U. z 2015 r. poz. 434, ze zm., obecnie

9 Dz. U. z 2017 r. poz. 2000, dalej powoływanej jako ustawa) nałożył na skarżącą jako armatora wspomnianego katamaranu karę pieniężną w kwocie 2000 SDR, według tabeli kursowej nr 216/A/NBP/2016 z dnia 8 listopada 2016 r. stanowiących równowartość 10 808,00 zł, za zanieczyszczenie środowiska morskiego z katamaranu podczas postoju w M., przy nabrzeżu [...].

10 Skarżąca złożyła od tej decyzji odwołanie do Ministra Gospodarki Morskiej

11 i Żeglugi Śródlądowej, podnosząc, że w sprawie niedostatecznie wyjaśniono, czy to katamaran był źródłem zanieczyszczeń, lecz organ odwoławczy przywołaną decyzją

12 z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

13 Skarżąca złożyła na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podtrzymując pogląd, że karę nałożono na nią

14 z naruszeniem art. 36 ust. 1 ustawy, bezpodstawnie przyjmując, iż w związku

15 z eksploatacją statku "[...]" dokonano zanieczyszczenia środowiska morskiego. Wskazała na konieczność powołania biegłego celem wyjaśnienia, czy stan wód

16 i warunki pogodowe w dniu 7 października 2016 r. umożliwiały to zanieczyszczenie, oraz dokładnych oględzin statku, zwłaszcza sprawdzenie śladów na jego burcie oraz szczelności zamkniętego obiegu płynów. Sformułowała zarzuty naruszenia licznych przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.).

17 Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

18 W uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nawiązał do ustalonego stanu faktycznego. Zwrócił uwagę, że znajduje on odzwierciedlenie w dołączonym do akt materiale fotograficznym, na którym widoczne są tłuste ślady na kadłubie katamaranu w części dziobowej na lewej burcie na powierzchni poszycia w miejscu, gdzie występowało największe skoncentrowanie zanieczyszczenia w kanale portowym, plamy oleju zlokalizowane przy jednostce oraz film olejowy zaczynający się na odcinku jej cumowania, bezpośrednio przy burcie, gdzie nagromadzenie oleju było największe. Podkreślił, że na zdjęciach tych występują również – pomiędzy burtą katamaranu

19 a nabrzeżem oraz bezpośrednio na nabrzeżu, na ścieżce cumowniczej – śladowe ilości piany z detergentów użytych, jak przyznał mechanik jednostki, do chemicznej neutralizacji plam oleju. Podniósł sprzeczność takiego stanu rzeczy z przepisami obowiązującymi w porcie, przewidującymi konieczność powiadomienia kapitanatu

20 o zanieczyszczeniu oraz wystąpienie do niego o zgodę na zastosowanie detergentów.

21 Sąd zaakcentował, że podczas dokładnych oględzin katamaranu uwzględniono kierunek prądu rzeki M. oraz siłę i kierunek wiatru. Jego zdaniem podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przeprowadzając dowody z zeznań świadków i sporządzając dokumentację fotograficzną. W konsekwencji zachowano zasady postępowania administracyjnego, w szczególności dotyczące zebrania i oceny materiału dowodowego.

22 Sąd zauważył, że inspektorzy ochrony środowiska Kapitanatu Portu [...] to pracownicy wyspecjalizowanego organu, wobec czego nie było potrzeby zwrócenia się do biegłych o wydanie opinii w celu sprawdzenia, czy stan wód i warunki pogodowe

23 w dniu zdarzenia umożliwiały zanieczyszczenia środowiska morskiego przez katamaran. W innym fragmencie uzasadnienia zaakcentował z kolei, że inspektorzy wykluczyli, by plama olejowa mogła przemieszczać się wcześniej z innego kierunku

24 i z inną prędkością. Znając rozmieszczenie jednostek w porcie, warunki hydrometeorologiczne oraz kierunek przemieszczania się wody w rzece M. prawidłowo ustalili oni bowiem, że plama mogła przemieszczać się tylko w kierunku morza, a skarżąca po zapoznaniu się z tymi ustaleniami na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji nie wniosła uwag w tym zakresie. W efekcie nie ma żadnych podstaw, by twierdzić, iż sprawcą zanieczyszczenia mógł być inny podmiot prowadzący działalność bądź inna jednostka, zwłaszcza że w świetle akt sprawy inne jednostki pływające w pobliżu postoju katamaranu nie posiadały paliwa, a jedna z nich nawet napędu, co nie pozwalało na pobór próbek do badań porównawczych. Ponadto wyniki analizy próbki zleconej laboratorium nie pozostawiają wątpliwości, że zanieczyszczenie to pochodziło z katamaranu "[...]" z uwagi na kształt linii bazowej oraz czasy retencji poszczególnych związków, które były identyczne.

25 Podsumowując Sąd uznał za bezzasadne zarzuty naruszenia art. 7 K.p.a.

26 w związku z art. 75, art. 77, art. 80 i art. 85 K.p.a., a także art. 107 K.p.a. i art. 36 pkt 1 ustawy. Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego art. 107 K.p.a. skonkludował, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji były pełne i zawierały czytelnie przedstawioną argumentację, pozwalającą na prześledzenie toku rozumowania

27 i ocenę prawidłowości subsumpcji.

28 Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

29 Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 14 lipca 2017 r., zaskarżając go w całości.

30 Skarga kasacyjna zawiera zarzut materialnoprawny, sformułowany w pierwszej kolejności, oraz zarzuty procesowe.

31 Zarzut materialnoprawny podnosi błędne zastosowanie art. 36 ust. 1 ustawy

32 w sytuacji, gdy nie została stwierdzona bezpośrednia przyczyna zanieczyszczenia morza oraz podmiot za to odpowiedzialny.

33 Z kolei pierwszy zarzut procesowy odniesiono do art. 141 § 4 w związku z art. 135 P.p.s.a. Pełnomocnik stwierdził, że Sąd pierwszej instancji zaniechał wyjaśnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, tj. określenia przyczyny rozlewu substancji olejopochodnej, która zanieczyściła wodę w basenie portowym, oraz ustosunkowania się do zarzutu wskazującego na konieczność ustalenia okoliczności, w jakich doszło do rozlewu paliwa, co mogło całkowicie wyłączyć odpowiedzialność skarżącej.

34 Pełnomocnik zarzucił również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, która zasługiwała na uwzględnienie ze względu na wady, jakimi było obarczone postępowanie administracyjne.

35 W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obydwie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

36 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik przedstawił stan faktyczny

37 i skonstatował, że Sad pierwszej instancji błędnie przyjął, iż mieści się on w zakresie regulacji art. 36 ust. 1 ustawy. Przytoczył treść tego przepisu i zaznaczył, że przewiduje on szereg przesłanek, m.in. kluczową w niniejszej sprawie, sprowadzającą się do tego, by do zanieczyszczenia doszło w związku z eksploatacją statku. W tym kontekście podtrzymał ocenę, wedle której Sąd pierwszej instancji nie określił ani bezpośredniej przyczyny zanieczyszczenia, ani potencjalnego kręgu osób za nie odpowiedzialnych. W konsekwencji nie wiadomo, czy do zanieczyszczenia doszło

38 w związku z eksploatacją statku, czy może np. wskutek bezprawnego działania osób trzecich, co uniemożliwia prawidłową subsumpcję ustalonego stanu faktycznego pod normę prawną wynikającą z art. 36 ust. 1 ustawy. Oznacza to, że przepis ten został niewłaściwie zastosowany, gdyż tego rodzaju błąd może spowodować nałożenie na armatora kary w przypadku, gdy za zanieczyszczenie odpowiadają działające

39 w pośpiechu osoby dokonujące kradzieży paliwa ze statku.

40 W drugiej części uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocnik, powołując się na orzecznictwo, ponownie stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył przyczyny rozlewu oleju, choć jest to kwestia kluczowa dla rozstrzygnięcia. Podniósł, że Sąd ograniczył się do spostrzeżeń o podjęciu przez organy wszelkich czynności celem dokładnego ustalenia stanu faktycznego, które nie znajdują potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Jego zdaniem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się wyczerpująco do zarzutów skargi, w szczególności do zarzutu naruszenia art. 107 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wspomnianej przyczyny.

41 Rozwijając tę myśl pełnomocnik wyraził pogląd, że nałożenie sankcji przez organ powinno być poprzedzone postępowaniem przeprowadzonym w sposób niepozostawiający żadnych wątpliwości. Tymczasem materiał dowodowy zgromadzony przez organy w sprawie nie pozwala na rozwianie istotnych wątpliwości

42 i umożliwia jego odmienną interpretację. Dlatego zaskarżona decyzja powinna być uchylona w całości.

43 Pełnomocnik zwrócił uwagę, że w skardze podniesiono, iż w toku postępowania nie sprawdzono wszystkich innych statków, z których zanieczyszczenie mogło pochodzić, nie pobierając z nich próbek, nie przesłuchano większej ilości świadków, nie dokonano oględzin katamaranu pod kątem pochodzenia śladów na jego burcie

44 i pokładzie i nie sprawdzono zaplombowania zaworu wód zęzowych. W związku z tym wytknął Sądowi pierwszej instancji, że przeszedł do porządku nad dostrzeżoną

45 w skardze wzmianką organu odwoławczego, w świetle której organ jedynie domniemywał, iż oględziny takie się odbyły. Wyraził zarazem przekonanie, że niepobranie próbek z innych jednostek nie pozwoliło na przeprowadzenie kontrdowodu przemawiającego na rzecz stanowiska skarżącej. Zaniechania tego nie usprawiedliwia brak paliwa czy napędu w jednostkach znajdujących się w pobliżu katamaranu, skoro zanieczyszczenie mogło pochodzić z jednostek bardziej oddalonych lub "z miejsca niebędącego elementem napędu, np. nieprawidłowo składowanymi beczkami".

46 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

47 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

48 Wszystkie jej zarzuty, podobnie jak wcześniej zarzuty podniesione w skardze, ogniskują się wokół jednej kwestii spornej, a mianowicie źródła zanieczyszczenia olejopochodnego, za które skarżącej, jako armatorowi katamaranu "[...]", na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy wymierzono administracyjną karę pieniężną za zanieczyszczenie morza przez statki. Pełnomocnik skarżącej w skardze kasacyjnej podtrzymuje stanowisko prezentowane konsekwentnie w trakcie całego postępowania, które zaprzecza, że to nie wspomniany katamaran spowodował zanieczyszczenie, choć bez wskazania rzeczywistej jego przyczyny. Stanowisko to ogranicza się bowiem do negowania zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń poczynionych

49 w toku postępowania administracyjnego jako opartych na niewystarczającym materiale dowodowym i nie zawiera konkretnych propozycji jego uzupełnienia czy okoliczności, innych niż hipotetyczne, które wymagałyby wyjaśnienia.

50 Tymczasem materiał ten obejmuje liczne dowody, z których każdy potwierdza wersję przyjętą przez organy. Dowodów tych nie podważono przy tym w inny sposób niż poprzez ogólne spostrzeżenia o możliwości wystąpienia jakiś innych zdarzeń, które z przeprowadzonych dowodów nie wynikają, a mogły wywołać zanieczyszczenie. Nie kwestionowano przecież prawidłowości żadnej z czynności dowodowych podjętych

51 w postępowaniu, w szczególności fachowości osób, które je dokonywały, rzetelności zastosowanych metod czy nawet uzyskanych wniosków.

52 W sprawie przeprowadzono oględziny z udziałem członków załogi katamaranu, których przesłuchano. Osoby te ani nie twierdziły, że zanieczyszczenie pochodziło

53 z katamaranu, ani nie wskazały innej jego przyczyny, np. innej jednostki czy bezprawnych działań osób trzecich, o których mowa w skardze kasacyjnej. Co więcej, mechanik katamaranu przyznał, że wbrew przepisom obowiązującym w porcie nie zawiadomił o wycieku i przystąpił do jego neutralizacji bez wystąpienia o zgodę na użycie detergentów. Członkowie załogi katamaranu nie zgłosili jakichkolwiek uwag

54 w trakcie oględzin, w tym związanych z poborem próbek: nie sugerowali, że należało to uczynić również w innym miejscu, sprawdzić szczelności katamaranu, jak podniesiono w skardze kasacyjnej, czy – mimo niewątpliwej ich specjalistycznej wiedzy – że kierunek wód czy warunki pogodowe uniemożliwiały spływ zanieczyszczeń do morza lub nie wykluczały wycieku ze statku przepływającego albo zacumowanego gdzieindziej.

55 Nie zakwestionowano również wykonanych przez fachowy podmiot jednoznacznych wyników analiz pobranych próbek. Wreszcie nie polemizowano

56 z faktami widocznymi w trakcie bezpośredniej obserwacji, utrwalonymi na dokumentacji fotograficznej, w świetle której plama oleju była skoncentrowana wokół katamaranu i największe stężenie miała przy jego burcie.

57 Ponadto w toku postępowania nie zawężano ustaleń tylko do katamaranu i jego najbliższej okolicy, skoro przesłuchano szypra holownika, który zgłosił rozlew oleju, m.in. co do rodzaju paliwa używanego przez tę jednostkę, oraz stwierdzono, że

58 w pobliżu nie zacumowano jednostki, która powinna być sprawdzona

59 w rozpatrywanym zakresie z uwagi na stosowanych w niej napęd.

60 Podkreślenia wymaga brak okoliczności, czy to wynikających z poczynionych ustaleń faktycznych, czy to wskazanych przez członków załogi katamaranu lub skarżącą, które pozwalałyby na powzięcie wątpliwości co do sformułowanych konkluzji i co za tym idzie uzupełnienie materiału dowodowego celem ich rozwiania. Chodzi wszak o wątpliwości znajdujące uzasadnienie w okolicznościach stanu faktycznego sprawy, nie zaś wszelkie możliwe warianty czy wręcz przypuszczenia wysnute wprawdzie w nawiązaniu (luźnym) do tych okoliczności, lecz bez próby choćby uprawdopodobnienia ich realności. Nie można wszak wymagać od organu, by przeprowadzał postępowanie dowodowe mające potwierdzić lub wykluczyć każdą możliwą wersję zdarzeń, także taką, co do której nie zachodzą żadne podstawy pozwalające ją zakładać. Wymowy zebranych w sprawie dowodów nie przekreśla, że wyciek z katamaranu mógł być rezultatem bezprawnych działań osób trzecich, np. kradzieży, jeżeli ani takich działań nie udokumentowano, ani nawet w trakcie postępowania nie podnoszono, że one wystąpiły. Podobną wartość ma argument, że wyciek mógł nastąpić np. z beczek składowanych w pobliżu katamaranu, skoro pełnomocnik skarżącej nie stwierdził jednocześnie, iż w miejscu cumowania katamaranu rzeczywiście przechowywano substancję ropopochodną, a materiał dowodowy sprawy na to nie wskazuje. Nie sprecyzowano też, jaki inny statek – wbrew ustaleniom poczynionym w opisany wyżej sposób – mógł być źródłem zanieczyszczenia. Poprzestano zatem na prostym kontestowaniu tych ustaleń, nie podając powodów, dla których trzeba byłoby je rozszerzyć lub od nich odstąpić.

61 Podsumowując te spostrzeżenia skonstatować wypada, że chybiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji omówił bowiem dokładnie przeprowadzone

62 w sprawie dowody, skontrolował ich ocenę i wyprowadzone z nich wnioski. Ustosunkował się też do wszystkich zarzutów skargi, w tym do tego odniesionego do art. 107 K.pa., z kolei skarga kasacyjna nie podważyła przyjętego przezeń stanu faktycznego sprawy. To zaś oznacza, że nie zasługuje na uwzględnienie także materialnoprawny zarzut skargi kasacyjnej, który sprowadza się wyłącznie do poglądu, iż art. 36 ust. 1 ustawy zastosowano przedwcześnie, do stanu faktycznego wymagającego dalszych ustaleń. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do stosowania środków przewidzianych ustawą, o których mowa w art. 135 P.p.s.a., i nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. oddalając skargę zamiast ją uwzględnić.

63 Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił zgodnie z art. 184 P.p.s.a