Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2017 r., II OSK 3007/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2017 r., II OSK 3007/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie NSA Andrzej Wawrzyniak del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 359/15 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w J-L. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 16 września 2015r. sygn. akt II SA/Wr 359/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w J.-L z dnia [...] lutego 2015r. w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

3 W dniu [...] lutego 2015r. Rada Miejska w J-L. na podstawie art. 6 r ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 1399 z późn. zm., dalej: "u.c.p.g.") podjęła uchwałę o zmianie uchwały w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania (...) podjętej w 2013r., poprzez skreślenie dotychczasowej treści § 3 ust. 1 pkt 2 i zastąpienie jej nową w brzmieniu "w zabudowie jednorodzinnej wywóz odpadów zmieszanych odbywa się nie rzadziej niż raz na dwa tygodnie, odpadów segregowanych szkło, papier, tworzywa sztuczne nie rzadziej niż raz na miesiąc, odpady segregowane metal nie rzadziej jak raz na dwa miesiące" oraz dodanie ust. 6 w § 4 w brzmieniu "PSZOK funkcjonuje zgodnie z regulaminem określonym w załączniku nr 1 do uchwały". W regulaminie określono szczegółowe zasady funkcjonowania punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych przez wskazanie podmiotu prowadzącego, adresu, godzin zbierania, rodzaju odpadów, sposobu ich gromadzenia i dostarczania innych czynności do których zobowiązany jest dostawca, podstawy do odmowy przyjęcia odpadów, zaś w §12, że "osoby przebywające na terenie PSZOK obowiązane są do a) zachowania wymogów bezpieczeństwa, w szczególności nieużywania otwartego ognia b) stosowania się do ogólnych zasad ruchu drogowego i w §13, że "dzieci w wieku do 12 roku życia mogą przebywać na terenie PSZOK jedynie pod opieką osoby pełnoletniej".

4 Wojewoda [...] jako organ nadzoru nad działalnością gminną wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały jako podjętej z naruszeniem art. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 6 r u.c.p.g. w związku z art. 11 ustawy z dnia 28 listopada 2014r. o zmianie tej ustawy (ustawa zmieniająca). Jak wskazał w uzasadnieniu, podstawa prawna do wydania uchwały, to jest art. 6r ust. 3 u.c.p.g., uległa nowelizacji z dniem 1 lutego 2015r. Ustawa zmieniająca w art. 11 utrzymała w mocy dotychczasowe uchwały wydane na podstawie art. 6 r ust. 3 na okres na jaki zostały wydane jednak nie dłużej niż na 18 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy. W ocenie Wojewody w sytuacji, w której upoważnienie ustawowe (art. 94 Konstytucji) zostało zmienione, a przepis szczególny nie dopuszcza nowelizacji aktu wydanego w oparciu o podstawę prawną w brzmieniu już nieobowiązującym, to dokonywanie nowelizacji takiego aktu nie jest jego stanowieniem w granicach upoważnienia. W takiej sytuacji nowelizacja jest sprzeczna z art. 94 Konstytucji. Wojewoda wskazał dalej, że z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji ) wynika zasada prawidłowej legislacji obejmująca dyrektywy służące ochronie zaufania obywateli do państwa i prawa oraz pewności prawa, a także dyrektywy kierowane do prawodawcy odnoszące się do procesu tworzenia prawa (patrz postanowienie TK z dnia 27 kwietnia 2004r. P 16/03). Brak podstawy prawnej dla znowelizowania uchwały stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji. Uchwała narusza ponadto § 34 ZTP (Dz. U z 2002r. Nr 100, poz. 908), czyli zakaz nowelizowania aktu wykonawczego zachowanego czasowo w mocy ( por. wyrok TK K 25/06).Dodatkowo organ nadzoru wskazał, że §12 i §13 Regulaminu stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały został podjęty poza granicami upoważnienia ustawowego obejmującego sposób i zakres świadczenia usług, co oznacza naruszenie art. 6 r. ust. 3 u.c.p.g. w związku z art. 94 Konstytucji.

5 W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w J-L. reprezentowana przez Burmistrza J-L. wniosła o jej oddalenie wskazując, że ustawa zmieniająca istotnie znowelizowała podstawę prawną do wydania uchwały, zachowując zgodnie z art. 11 w mocy dotychczas wydane uchwały. Nie nastąpiło jednak naruszenie art. 2 Konstytucji, skoro zmiana uchwały nie narusza prawa materialnego. Organ nie wykroczył poza granice upoważnienia ustawowego, zatem nie nastąpiło ponadto naruszenie art. 94 Konstytucji. Uchwała nie narusza prawa ustrojowego, gdyż dokonała jedynie koniecznych zmian o charakterze organizacyjno-technicznym, w ramach przyznanej gminom samodzielności (art. 165 Konstytucji i art. 2 ust. 3 u.s.g.). Organ wyraził pogląd o nienormatywnym charakterze zasad techniki prawodawczej (ZTP), powołując się przy tym na stanowisko judykatury oraz doktryny w tym zakresie (wyroki II SA/Gd 66/09 i II OSK 2013/12), zgodnie z którym z systematyki ZTP i charakteru aktu prawa miejscowego wynika, że § 34 ZTP nie znajduje zastosowania do tych aktów.

6 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie wskazując, że zaskarżona uchwała wydana została na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego mającego jednakowe brzmienie zarówno w ustawie zmienionej, jak i zmieniającej. Dotyczyła bowiem kwestii częstotliwości odbierania odpadów. W tym zakresie nie nastąpiła zmiana upoważnienia ustawowego zawartego w art. 6 r ust. 3 ustawy. Nadto wskazał, że należy domniemywać, iż powołana w uchwale podstawa prawna jej podjęcia odwołuje się do znowelizowanego brzmienia tego przepisu. Zwrócił również uwagę, że skarżący trafnie wskazał na niegodność zaskarżonej uchwały z zasadą wyrażoną w § 34 ZTP, że "nie nowelizuje się aktu wykonawczego zachowanego czasowo w mocy przez nową ustawę, chyba że ustawa ta wyraźnie przewiduje taką możliwość". Trafnie również skarżący powiązał omawiane naruszenie nie z samym jedynie brzmieniem § 34 ZTP, lecz ze szczegółowymi zasadami prawidłowej legislacji wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP. Tym niemniej konieczne było rozważenie treści konkretnej uchwały, a więc czy wobec okoliczności jej podjęcia i wywołanych przez nią skutków, nie zachodzi wyjątek od zasady zakazu zmiany aktu utrzymanego przejściowo w mocy. Istotne są tutaj względy zachowania spójności i przejrzystości systemu prawnego oraz zaufania obywateli do państwa. W ocenie Sądu wartości te nie zostały zagrożone poprzez uchwalenie w oparciu o niezmienioną treść upoważnienia ustawowego nieznacznej zmiany dotychczasowej uchwały, w kwestii jak podnosi organ techniczno - organizacyjnej. Nie nasuwa to obawy pogorszenia jakości stanowionego prawa, poprzez wprowadzenie do dotychczasowej uchwały nowych treści niezgodnych z poprzednim upoważnieniem ustawowym. Upoważnienia te są bowiem identyczne. W omawianej sytuacji brak dodatkowego upoważnienia ustawowego do dokonywania zmiany dotychczasowych uchwał, nie stanowił według Sądu naruszenia zasady wynikającej z art. 2 Konstytucji. Istotnie, organ uzyskał 18 miesięcy na opracowanie nowej uchwały, w pełni dostosowanej do znowelizowanego upoważnienia ustawowego, to jednak nie wyłącza możności zmiany dotychczasowej uchwały w ramach niezmienionego w tej części upoważnienia oraz w stopniu nieznacznym. Zwrócił również uwagę, że skarżący nie kwestionuje co do zasady potrzeby i legalności uchwalenia Regulaminu, poprzestając na ogólnym zakwestionowaniu tej części uchwały w ramach zasadniczego zarzutu niedopuszczalności zmiany uchwały w ogóle. W tej sytuacji również i w tym zakresie Sąd uznał, że uchwała nie jest sprzeczna z prawem.

7 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...] zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 6 r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 11 ustawy z dnia 28 listopada 2014r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że istotne dla oceny zaskarżonej uchwały powinno być rozważenie treści (konkretnej) uchwały, a więc czy wobec okoliczności jej podjęcia i wywołanych przez nią skutków, nie zachodzi wyjątek od zasady zakazu zmiany aktu utrzymanego przejściowo w mocy. Uznania, iż istotne są tutaj względy zachowania spójności i przejrzystości systemu prawnego oraz zaufania obywateli do państwa. W konsekwencji przyjęcie przez Sąd, iż wartości te nie zostały zagrożone poprzez uchwalenie w oparciu o niezmienioną treść upoważnienia ustawowego nieznacznej zmiany dotychczasowej uchwały, w kwestii techniczno- organizacyjnej. Przyjęcie przez Sąd, błędnie, że wprowadzenie do dotychczasowej uchwały nieznacznej zmiany i wprowadzenie do uchwały nowych treści niezgodnych z poprzednim upoważnieniem ustawowym, nie stanowi pogorszenia jakości stanowionego prawa, gdyż upoważnienia te, jak błędnie Sąd wskazuje są identyczne. Brak dodatkowego upoważnienia ustawowego do dokonywania zmiany dotychczasowych uchwał nie stanowił według Sądu naruszenia zasady wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

8 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

9 Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

10 Oceniając zasadność zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego zawartego w skardze kasacyjnej wskazać należy, że nie posiada on usprawiedliwionej podstawy. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone.

11 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego legalności kontrolowanego rozstrzygnięcia nie można negować w świetle art. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Wskazać należy bowiem na ugruntowany pogląd judykatury, (wyrażony m.in. przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 lipca 2003 r., sygn. akt IV CN 320/01, LEX nr 146442, postanowieniu z dnia 30 marca 2003r. sygn. akt III CKN 683/98, LEX nr 1218559 wyroku z dnia 9 maja 2003r. sygn. akt V CK 344/02, wyroku z dnia 10 marca 2011r. sygn. akt II PK 245/10, LEX nr 817525 oraz wyroku Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt III AUa 1268/14, LEX nr 1667531), że sądy mogą stosować tylko te przepisy Konstytucji (por. art. 8 ust. 2), które są bezpośrednio stosowalne, natomiast do tej grupy nie należą przepisy ujęte w sposób ogólny (por. np. art. 2 i art. 94) niewystarczający do skonstruowania normy mogącej służyć za podstawę rozstrzygnięcia sprawy sądowej. Brak takiego sprecyzowania zarzutu oznacza w istocie brak zarzutu skargi kasacyjnej, który mógłby podlegać merytorycznej ocenie. Natomiast możliwe jest powiązanie wskazanych przepisów konstytucyjnych z innymi przepisami prawa.

12 W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie norm konstytucyjnych w powiązaniu z art. 6 r ust. 3 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach w zw. z art. 11 ustawy z dnia 28 listopada 2014r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, poprzez ich błędną wykładnię. Stwierdzając przy tym, że niedopuszczalna była zmiana treści uchwały w okresie jej czasowego obowiązywania, z uwagi na zmianę przepisu stanowiącego podstawę jej wydania.

13 Istota sporu sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy po wejściu w życie ustawy zmieniającej, w związku z treścią jej art. 11, dopuszczalna była zmiana obowiązującej wówczas przejściowo uchwały w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych (...) i czy w konsekwencji dokonanie zmiany takiej uchwały należy uznać za sprzeczne z prawem.

14 W tym względzie Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że z przepisu art. 11 ustawy zmieniającej nie wynika zakaz modyfikacji uchwał wydanych na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie bowiem z treścią z art. 11 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymania czystości porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw "dotychczasowe akty prawa miejscowego wydane na podstawie art. 4, art. 61,art. 6n, art. 6r. ust. 3 i 4 u.u.c.p.g. zachowują moc na okres na jaki zostały wydane, jednak nie dłużej niż przez 18 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy." Ustawa nie uchyliła aktów wcześniej wydanych, ani nie wprowadziła wprost zakazu ich zmiany. Mimo zmiany z dniem 1 lutego 2015 r. podstawy prawnej (art. 6r ust. 3 u.u.c.p.g. poprzez częściową zmianę jego brzmienia oraz dodanie ust. 3a, 3b, 3c, 3d) w chwili podjęcia uchwały zmieniającej istniała podstawa prawna z uwagi na obowiązywanie przepisu ustawowego dającego radzie kompetencję w tym zakresie. Z treści art. 11 ustawy zmieniającej nie wynika zakaz modyfikowania uchwał podjętych wcześniej na mocy art. 6r ust. 3 u.u.c.p.g. Jak wyżej wskazano, art. 6r ust. 3 nie został uchylony a jedynie w nieznacznym zakresie zmodyfikowano jego treść. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Wojewody, że nie można uchwalać aktów prawa miejscowego na podstawie uchylonej podstawy prawnej mimo czasowego utrzymania w mocy aktów wcześniej podjętych na tej podstawie. W rozpoznawanej sprawie sytuacja jest jednak inna, bo podstawa prawna dla podjęcia uchwały zmieniającej istniała a zatem można było ją podjąć na tejże podstawie. Brak zatem podstaw do zarzutu, że podjęto ją bez podstawy prawnej w sytuacji gdy obowiązywał przepis dający radzie kompetencję do uchwalania szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych (...). Nie zmienia tego stanowiska okoliczność, że akty prawa miejscowego podjęte wcześniej zostały ustawą zmieniającą utrzymane w mocy nie dłużej niż przez 18 miesięcy, czym innym jest bowiem jest ich moc obowiązująca a czym innym kompetencja do ich ewentualnej zmiany w tym okresie. Akty te, wraz z aktami nowelizującymi stracą moc najpóźniej przed upływem 18 miesięcy lub wcześniej, jeśli wcześniej zostaną uchwalone nowe uchwały kompleksowo regulujące sprawy gospodarowania odpadami komunalnymi. Podjęcie uchwały zmieniającej w sytuacji istnienia podstawy prawnej, nie niweluje skutku określonego w art. 11 ustawy zmieniającej jakim jest utrata mocy dotychczasowych aktów prawa miejscowego w terminie w nim określonym i tym samym nie stanowi naruszenia tego przepisu ( por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016r. sygn. akt II OSK 1114/16, LEX nr 2117133).

15 Podstawy stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nie może również stanowić fakt jej podjęcia z naruszeniem treści § 34 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. W orzecznictwie i doktrynie prezentowany jest bowiem podzielany przez Naczelny Sąd Administracyjny pogląd, że zasady te jako zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawcy wskazujących jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych, nie mogą służyć ocenie ważności obowiązującego prawa (por. m.in. wyroki NSA z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1059/10 - LEX nr 990131 i z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1886/11 - LEX nr 1367217). Naruszenie tych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków dla oceny legalności utworzonych w ten sposób aktów prawnych (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. akt II CSK 436/11 - LEX nr 1232234).

16 W skardze kasacyjnej organ nadzoru nie wskazuje przy tym, aby w związku z naruszeniem przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały treści rozporządzenia powstał akt prawny niezrozumiały, stwarzający problemy interpretacyjne i trudności w jego stosowaniu w praktyce. W konsekwencji brak było też podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady poprawnej legalizacji. Trudno bowiem przyjąć aby jej następstwem była niespójność lub brak przejrzystości stanu prawnego obowiązującego na terenie Gminy J-L. Nie doszło również do naruszenia art. 94 Konstytucji RP, bowiem w rozpoznawanej sprawie wyznaczone przez powołany przepis Konstytucji granice nie zostały przekroczone w sposób, który prowadzić by musiał do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W dacie podejmowania uchwały zmieniającej istniała podstawa prawna a z przepisów prawa nie wynikał bezpośredni zakaz dokonania zmiany regulaminu, który zachował jeszcze moc obowiązującą. Jednocześnie okoliczność utraty mocy z dniem [...] września 2016 r. znowelizowanej uchwały nie oznacza, że przed tą datą nowelizacja była niedopuszczalna i sprzeczna z prawem.

17 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono również sprzeczność wprowadzonej do regulaminu w § 12 i § 13 regulacji dotyczącej wymogów bezpieczeństwa na terenie punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych (PSZOK). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego regulacja ta mieści się w delegacji zawartej w art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, zgodnie z którą Rada gminy określa w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, między innymi sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. W ramach tej delegacji organ stanowiący gminy może określić również zasady bezpieczeństwa, jakie należy zachować na terenie PSZOK, co wiąże się bezpośrednio ze sposobem świadczenia usług przez PSZOK.

18 Z przedstawionych powyżej względów, wobec braku wskazania takich podstaw skargi kasacyjnej, które pozwalałyby na jej uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.