Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2015 r., II OSK 2985/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2015 r., II OSK 2985/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło - Grochowska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 300/13 w sprawie ze skargi Z. W. na uchwałę Rady Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 31 lipca 2013 r., II SA/Rz 300/13 oddalił skargę Z. W. na uchwałę Rady Miasta i Gminy w [...] z dnia 25 października 2012 r. nr XXVIII/285/2012 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

3 Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

4 Uchwałą Nr XLV/433/09 Rady Miejskiej w [...] z dnia 8 grudnia 2009 r. w sprawie uchwalenia II zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] terenu osiedla budownictwa mieszkaniowego [...] podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 z późn. zmianami) dokonano zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], uchwalonego Uchwałą Nr Xlll/100/99 Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 sierpnia 1999 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego Nr 20 poz. 1090 z dn. 15 września 1999 r. W uchwale wskazano, że integralną częścią uchwały jest załącznik nr 1- rysunek zmiany planu, sporządzony na fragmencie rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], który obowiązuje w zakresie określonej tam granicy obszaru objętego uchwałą i oznaczeń zmiany planu. Stwierdzono zgodność zmiany planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], uchwalonego uchwałą Nr XLIV/407/2002 Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 maja 2002 r. oraz późniejszymi zmianami.

5 Pismem z dnia [...] grudnia 2012r. skarżąca wezwała organ wskazany powyżej do usunięcia naruszenia prawa do jakiego doszło przez wydanie zaskarżonej uchwały. Odpowiedź organu z dnia [...] stycznia 2013r. została doręczona skarżącej w dniu [...] lutego 2013r.

6 Z. W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na wskazaną wyżej uchwałę Rady Miasta i Gminy w [...] nr XXVIII/285/2012 z dnia 25 października 2012r. zarzucając jej:

7 1. naruszenie art. 1 ust 1 i ust. 2 pkt 1, 6 i 7 ustawy w związku art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19 poz 115 ze zm.) poprzez przyjęcie, że projektowana droga lokalna o symbolu 1 KD przechodząca przez należąca do skarżącej działkę o nr ewidencyjnym [...] ma służyć miejscowym potrzebom oraz uwzględniać wszelkie uwarunkowania i wymagania formalne, społeczne, oraz kompozycyjno- estetyczne podczas, gdy projektowana droga przechodzi przez środek działki przez teren, który mógłby służyć jako budowlany przy jednoczesnym przeznaczeniu pod zabudowę terenu "starego potoku" opisanego w opracowaniu ekofizjograficznym jako dolina nieckowata nie zalecana pod zabudowę mieszkaniową,

8 2. naruszenie art. 140 kc w zw. z art.1 ust 1 pkt 2 ustawy oraz art. 21 ust 1 i art. 64 ust 1 Konstytucji RP poprzez zaprojektowanie drogi oraz rowu melioracyjnego o nieustalonym przez plan przebiegu pomimo, iż brak jest racjonalnego uzasadnienia dla ich zaprojektowania w tym miejscu, gdyż zarówno jej działka jak i działki sąsiednie w kierunku wschodnim mają dostęp do drogi publicznej, tj. do ulicy [...],

9 3. naruszenie art. 6 ust 1 ustawy poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego polegające na uznaniu nadrzędności interesu publicznego nad interesem indywidualnym i przejawiające się w autorytarnym narzuceniu przebiegu drogi 1KD bez wskazania alternatywnych rozwiązań,

10 4. naruszenie art. 17 pkt 4, pkt 11 - 12 oraz art. 20 ust. 1, art. 19 ustawy poprzez niewykonanie wszystkich czynności zgodnie z zasadami określonymi w art.17 ustawy, a co za tym idzie naruszenie procedury planistycznej,

11 5. naruszenie art. 17 pkt 4, pkt 9 - 12 ustawy w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3, ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 25, póz 150 z póź. zm.) poprzez niezastosowanie opinii dotyczących oddziaływania na środowisko zawartych w "Opracowaniu ekofizjograficznym podstawowym" sporządzonym prze Usługowy Zakład Fizjografii i Geologii Inżynierskiej w Rzeszowie w sierpniu 2009r. dla potrzeb zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...], a co za tym idzie naruszenie procedury planistycznej,

12 6. naruszenie art. 17 pkt 12 i 13 ustawy poprzez nierozpatrzenie wszystkich uwag do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jakie złożyła.

13 Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych.

14 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zarzuty podniesione w skardze uznał organ za chybione, wskazując że ich przedmiotem są rozstrzygnięcia przyjęte w uchwalonym planie, które w rzeczywistości są tylko subiektywnie niekorzystne, choć nie stanowią obiektywnie rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do tych zarzutów organ wskazał, że w istocie lokalizacja drogi w projekcie planu został ustalona w sposób optymalny pozwalający na uwzględnienie potrzeb właścicieli wszystkich działek położonych na terenie objętym planem. Gwarantowana w Konstytucji nienaruszalność prawa własności może być ograniczona jedynie w drodze ustawy, zaś określenie granic korzystania z prawa własności odbywa się poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które są aktami prawa miejscowego ustanawiającymi normy obowiązujące na określonym obszarze, co czyni nieuzasadnionym zarzut przekroczenia konstytucyjnych i kodeksowych gwarancji nienaruszalności prawa własności W zakresie procedury wnoszenia i rozpatrywania uwag do projektu planu, organ wskazał, że procedura konsultacyjna został zrealizowana przed przyjęciem przez Radę Miejską w [...] uchwały Nr XXIV/242/2012 w sprawie uchwalenia II zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...] terenu [...] oraz uchwały Nr XXIV/243/2012 w sprawie uchwalenia I etapu III zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] terenu [...] i brak jest podstaw do jej powtarzania. Organ wskazał także, że niezgodność planu z Opracowaniem ekofizjograficznym nie uzasadnia zarzutu o naruszeniu przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie dotyczącym wymagań ochrony środowiska. Wskazał, że w zmianie planu uwzględniono wytyczne opracowania poprzez zaprojektowaniu przebiegu nowego kolektora deszczowego, a nie rowu otwartego.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie skargę oddalił. Sąd wskazał, że interpretując przepis art. 17 pkt 13 w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym trzeba mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Uwagi skarżącej są to uwagi o charakterze indywidualnym zgłoszone w odniesieniu do poszczególnych jej działek i jako takie mogą być uwzględniane w trybie art. 17 pkt 13 ustawy bez obowiązku ponawiania procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym, wówczas gdy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, Burmistrza czy prezydenta miasta powodują, że ci którzy są w opozycji do zmian tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan. Przepis art. 19 ust. 13 ustawy przewiduje, że w sytuacji dokonania zmian w projekcie planu zachodzi obowiązek ponowienia czynności z art. 17 w niezbędnym do dokonania tych zmian zakresie. Dlatego też art. 19 ust. 1 i 2 ściśle związany jest z art. 17 i ma na celu przyzwolenie na powtórzenie procedury planistycznej w zakresie niezbędnym do dokonania zmian. Podstawą do opracowania II Zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...] była uchwała Nr XXXVII/351/2009 Rady Miejskiej w [...] z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia Zmiany w/w planu miejscowego uchwalonego uchwałą Nr XIII/100/99 Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 sierpnia 1999 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z dnia 15 września 1989 r., Nr 20, poz. 1090. Zmiana planu dotyczy terenu oznaczonego w dotychczasowym planie Nr [...] symbolem "RS – upraw rolnych i sadowniczych" obejmującego po stronie zachodniej obszar do obecnej granicy z ul. [...] oraz fragment terenu "Zpr – zieleni parkowej z ciągiem pieszym i ścieżką rowerową". Po wyczerpaniu terenu w związku z zagospodarowaniem większości terenów funkcjonalnych wyznaczonych w planie [...], dotychczasowy teren Rs pomiędzy zabudową wzdłuż ul. [...], stał się terenem atrakcyjnym dla budownictwa. W wyniku rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podkarpackiego z dnia 2 sierpnia 2012 r. stwierdzono nieważność uchwały Nr XXIV/242 Rady Miejskiej w [...] z dnia 28 czerwca 2012 r. z powodu niezgodności uchwały z ustaleniami Zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Po wprowadzeniu korekt, w celu doprowadzenia do zgodności projektu Zmiany planu z ustaleniami studium ponowiono etap procedury planistycznej, a to projekt II Zmiany planu został po raz czwarty wyłożony do publicznego wglądu w dniach od dnia [...] sierpnia 2012 r. do dnia [...] września 2012 r. z dyskusją publiczną [...] września 2012 r. Do wyłożonego projektu planu wniesiona została jedna uwaga, którą złożyła skarżąca, domagając się podania wysokości podatków za wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu, domagając się odszkodowania za ewentualny wykup terenu pod drogę, negowała też przyjęty układ komunikacyjny. Zarzuty skargi w pkt 1 i 2 sprowadzają się do kwestionowania przyjętego w planie przebiegu projektowanej drogi. Rozstrzygnięcia przyjęte w planie są zdaniem skarżącej dla niej niekorzystne. Organ realizując procedurę planistyczną informował skarżącą, że realizacja drogi została ustalona w sposób optymalny, pozwalający na uwzględnienie potrzeb wszystkich właścicieli działek na terenie objętym planem. Niezasadny jest również zdaniem sądu zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 6, 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ustawy z dnia 21.III.1985 r. o drogach publicznych, gdyż przepisy te wskazują ogólne zasady, wymagania i kryteria uwzględniane w planowaniu przestrzennym, które nie zostały naruszone. Nieuzasadniony jest również w ocenie sądu zarzut naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP, jak również zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Cytowane przepisy Konstytucji zawierają gwarancje nienaruszalności prawa własności przy jednoczesnym wskazaniu, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy. Natomiast art. 140 K.c. wskazuje, że właściciel może korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Źródłem ograniczeń, którym podlegać może wykonywanie prawa własności przez skarżącą jest zarówno ustawa oraz zasady współżycia społecznego, które tutaj uzasadniają uwzględnienie nie tylko interesu skarżącej ale również interesu publicznego i potrzeb właścicieli innych nieruchomości. Ustawowe określenie granic korzystania z prawa własności w przypadku ładu przestrzennego odbywa się poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które są aktami prawa miejscowego. To właśnie art. 6 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że sposób wykonywania własności nieruchomości kształtują wraz z innymi przepisami również ustalenia miejscowego planu. Nieuzasadniony jest również zdaniem sądu zarzut naruszenia art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które dotyczą procedury planistycznej. Pomimo, że Wojewoda Podkarpacki rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwał nr XXIV/242/2012 oraz nr XXIV/243/2012 z powodu niezgodności ze Studium to przepis art. 19 cyt. ustawy pozwala aby "czynności, o których mowa w art. 17 ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian". Takie stanowisko ma na celu nie przedłużanie zbędne całej procedury uchwalania planu. Podnoszona przez skarżącą niezgodność z opracowaniem ekofizjograficznym nie uzasadnia zarzutu naruszenia przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. W Zmianie planu uwzględniono wytyczne z opracowania ekofizjograficznego poprzez zaprojektowanie przebiegu nowego Kolektora deszczowego a nie rowu otwartego. Ustalenia planu określają sposób zagospodarowania terenu, w tym maksymalną i minimalną powierzchnię zabudowy kubaturowej i minimalną powierzchnię zieleni biologicznie czynnej. Trudno zatem uznać, że założenia planu naruszają art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska.

16 Od tego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjna, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

17 1.Prawa materialnego poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie:

18 art. 1 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1, 6 i 7, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 717) oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. 1964 Nr 16 poz. 93) polegające na uznaniu, że ograniczenia, które mogą się pojawić w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały, gdyż wynikają z władztwa planistycznego gminy;

19 art. 64 w zw. z art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (w ślad za organem gminy), iż rozwiązania zawarte w zaskarżonej uchwale, w odniesieniu do obszaru, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej, nie są szczególnie dla niej krzywdzące, zaś realizacja drogi została ustalona w sposób optymalny, pozwalający na uwzględnienie potrzeb wszystkich właścicieli działek na terenie objętym planem, podczas gdy przyjęcie nieracjonalnych rozwiązań w miejscowym planie narusza ponad przeciętną miarę interes prawny skarżącej i godzi w jej prawo własności;

20 2. naruszenie przepisów postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

21 a) art. 147 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nie stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo iż zaskarżona uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r. Nr 164 poz. 1587), gdyż ustala "orientacyjne" linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu (orientacyjnego przebiegu głównego kolektora deszczowego i rowu odwadniającego otwartego), w sytuacji gdy przywołane przepisy nie przewidują możliwości orientacyjnego ustalenia linii rozgraniczających;

22 b) art. 147 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi oraz niestwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo iż zaskarżona uchwała narusza art. 1 ust. 2, pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 72 ust 1 i ust 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2001 nr 62 poz. 627), gdyż warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalna gospodarka zasobami środowiska została ustalona w sposób sprzeczny z "Opracowaniem ekofizjograficznym podstawowym" sporządzonym przez Usługowy Zakład Fizjografii i Geologii Inżynierskiej w Rzeszowie w sierpniu 2009 r. dla potrzeb zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...];

23 c) art. 141 § 4 zd. pierwsze w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. polegające na braku należytego rozpoznania wniesionej skargi i dokonaniu dowolnych ustaleń polegających na przyjęciu, że art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 6, 7 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. 2013 poz. 260) nie zostały naruszone, nie wykazując przy tym przesłanek przemawiających za takim twierdzeniem i motywów w oparciu o które sąd dokonał takich ustaleń;

24 d) art. 141 § 4 zd. pierwsze w zw. z art. 134 p.p.s.a. polegające na pominięciu przez sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku rozważenia kwestii zachowania zasad i trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sprowadzające się jedynie do stwierdzenia, że zarzut naruszenia art. 17 u.p.z.p jest nieuzasadniony, podczas gdy sąd w żaden sposób nie wyjaśnił czy tryb przewidziany w art. 19 u.p.z.p. został prawidłowo zastosowany.

25 Wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i o zasądzenie kosztów postępowania.

26 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

27 Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

28 Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, nie zasługiwała na uwzględnienie. Należy zwrócić uwagę, że zarzuty skargi kasacyjnej praktycznie pokrywają się z zarzutami zawartymi w skardze do których odniósł się Sąd I instancji.

29 W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, jednak formułując te zarzuty nie wskazano, które przepisy z zaskarżonej uchwały zostały naruszone, można tylko wnioskować, że skarżąca kwestionuje przyjęty w planie przebieg drogi. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

30 Najdalej idącym zarzutem dotyczącym naruszenia przepisów postępowania jest zarzut z pkt d, dotyczący zasad i trybu sporządzania planu, a w szczególności czy tryb przewidziany w art.19 u.p.z.p. został prawidłowo zastosowany. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma zastosowania art.19 u.p.z.p. natomiast ma zastosowanie art.28 ust.2 u.p.z.o.. Artykuł 28 ust.2 u.p.z.p. ma następującą treść, jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie studium lub planu miejscowego, stanie się prawomocne z powodu niezłożenia przez gminę, w przewidzianym terminie, skargi do sądu administracyjnego lub jeżeli skarga zostanie przez sąd odrzucona albo oddalona, czynności, o których mowa w art.11 i 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi. Stan faktyczny w niniejszej sprawie spełnia hipotezę normy zawartej w art.28 ust.2 u.p.z.p. i to ten przepis powinien być wskazany, a nie art.19 u.p.z.p. Jednak to uchybienie tj powołanie art.19 u.p.z.p. zamiast art.28 ust.2 u.p.z.p. nie ma o tyle istotnego znaczenia, że w obu przypadkach ponawia się czynności tylko w zakresie niezbędnym. W niniejszej sprawie wprowadzone zostały korekty do projektu planu celem doprowadzenia do zgodności z ustaleniami studium, następnie projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu, do wyłożonego planu wniesiona została jedna uwaga przez skarżącą. Stąd też podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut jest bezprzedmiotowy. Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania zawarty pkt a, a dotyczący § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym przepisem, projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać: linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia. Brzmienie i tego przepisu wskazuje, że nie jest zakazane zastosowanie dla linii rozgraniczających kilku oznaczeń. Nieuprawnione jest zatem twierdzenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, że stosowanie orientacyjnej linii rozgraniczającej jest niedopuszczalne w świetle ww. przepisów. Brak bowiem przeciwwskazań ustawowych dla ustalania orientacyjnych linii rozgraniczających przy niebudzącym wątpliwości wymogu rozgraniczania w planie miejscowym terenów o różnym przeznaczeniu. Przyjęcie takiego nazewnictwa nie oznacza naruszenia prawa, skoro ustawa i rozporządzenie zarówno w przypadku przeznaczenia terenu, jak i linii rozgraniczających nie zawierają żadnych ograniczeń, stanowiąc jedynie o przeznaczeniu i liniach rozgraniczających bez żadnego dodatku. Tym samym przepis przyjęty w planie nie pozostaje w sprzeczności z powołanym rozporządzeniem, skoro nakaz określony tym przepisem został spełniony w planie będącym przedmiotem skarżonej uchwały ( tak między innymi w wyroku NSA z dnia 16 listopada 2010r., sygn..akt II OSK 1863/10 ).

31 Kolejne dwa zarzuty :b) i c) sformułowane zostały jako zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ale ich istota sprowadza się do naruszenia art.72 ust.1 i ust.4 ustawy Prawo ochrony środowiska ( pkt b), i art.7 ustawy o drogach publicznych ( pkt c), a więc przepisów materialnoprawnych. Powołany art.72 ustawy Prawo ochrony środowiska w ust.1 między innymi stanowi, że w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, a w pkt 1 do 6 wymienione zostały przykładowo środki za pomocą których można ten cel zrealizować, zaś ust.4 stanowi, że wymagania o których mowa miedzy innymi w ust.1 określa się na podstawie opracowąń ekofizjograficznych. Takie opracowanie zostało przygotowane, a uwzględniając ich treść w zmianie planu uwzględniono budowę nowego kolektora deszczowego, a nie rowu otwartego, tereny zielone, tereny pod infrastrukturę.

32 Z kolei powołany art. 7 ustawy o drogach publicznych stanowi 1. Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. 2. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. 3. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Jest to przepis o charakterze definicji, który określa charakterystyczne cechy dla drogi gminnej, skarżąca nie wskazuje na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu na etapie projektowania przyszłej drogi w planie zagospodarowania przestrzennego.

33 Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Nie ulega wątpliwości, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie nie jest to jednakże prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiący, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczające ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) - w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym przy wywłaszczeniu - jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Trzeba również zwrócić uwagę na przepisy ustawowe przewidujące ochronę prawa własności, zwłaszcza na przepis art. 140 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego - a zatem nie w sposób absolutny.

34 Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, (w:) CBOSA).

35 Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie delegacji ustawowej, to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych - również przywołanej wcześniej zasady proporcjonalności.

36 Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (por. J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 27-28). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie zachowana została proporcja pomiędzy interesem publicznym, a interesem jednostek. Należy zwrócić uwagę, że projektowana w planie droga, która ma umożliwić komunikację terenów, które dotychczas miały charakter upraw rolnych i sadowniczych, a w planie zostały przeznaczone pod budownictwo, przebiega nie tylko przez działkę skarżącej, ale przez wiele działek innych osób, żadna z tych osób nie kwestionuje ustaleń planu. Powyższa okoliczność wskazuje, że projektowana droga stanowi pewien kompromis pomiędzy interesem prywatnym a publicznym. Kwestionowany zaś przez skarżącą przebieg drogi i formułowane wnioski, aby droga przebiegała w innym miejscu oznaczałoby równocześnie ingerencję w sytuację prawną właścicieli innych nieruchomości, którzy nie kwestionują ustalonego w planie przebiegu drogi.

37 Dotychczasowe rozważania wskazują na to, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu, co czyni wniesioną skargę kasacyjną niezasadną.

38 W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.